경기도 도시계획 사전협상제 도입방안

국문 초록 (Abstract)

도시재생 등 기존도시 활성화에 대한 움직임이 많은 시기임에도 경기도에는 외곽지역의 저렴한 토지를 이용한 각종 신규개발이 지속적으로 추진되고 있다. 용도지역의 변경을 수반하여 추진되는 신규개발은 토지가격의 상승과 개발이익을 발생시켜, 공공에서는 이를 적절히 환수하기 위한 조치로 공공시설 기부채납 등의 방안을 강구하고 있다. 지방자치권이 점차 확대되어 가는 추세에서 지방정부는 지역주민의 요구에 대응하고 개발수요를 유치하기 위해 신규개발을 지속하고 있어, 특혜소지를 방지하면서도 적정한 개발용량을 관리하고 공공기여를 확보하며, 해당 지자체뿐만 아니라 광역적인 영향을 관리할 수 있는 토지이용규제 수단으로 “사전협상제”가 제도화 되었다. 그러나 대도시를 중심으로 도입되어 시행 초기 단계에 있는 이 제도는 용도지역상 도시지역만을 대상으로 하고 있어, 비도시지역에서 이루어지는 개발에 대한 관리가 필요한 경기도에서 개발수요와 공공기여를 확보하기 위한 수단으로 어떻게 활용할 것인가에 대한 논의가 필요하다.
2009년 서울시에서 사전협상제를 제도화 한 이후, 부산광역시, 광주광역시, 경기도 부천시에서 사전협상제를 도입하였고, 이전부지 개발, 역세권 조성, 미개발부지 활용 등 서울시에서 4건, 부천시에서 1건의 개발사업에 대한 사전협상이 이루어졌다. 사전협상의 결과는 지구단위계획으로 결정되는데, 대부분의 도시계획 결정권한을 보유한 대도시와는 다르게 지방자치권 강화를 위해 지구단위계획 결정권한이 시 · 군으로 이양된 경기도에서는 시 · 군에서 발생하는 사전협상에 직접적으로 관여할 수 있는 범위가 매우 한정되어 있는 상태이다. 그러나 사전협상의 진행을 위해서는 협상조직 구성, 자문, 공공기여량 산정 등 많은 절차와 행정력이 필요하기 때문에, 경기도에서는 시 · 군 주도에 의한 사전협상이 원활히 추진될 수 있도록 선제적으로 제도를 구성하고 지원할 필요가 있다. 사전협상이 필요할 것으로 예상되는 대상지에 대한 사전 평가를 추진하고, 사전협상 추진에 필요한 절차, 조직, 공공기여 등을 설정한 운영지침을 수립한다. 또한 경기도 차원의 관리가 필요한 핵심사업 등에는 시 · 군과의 협의를 통해 협상과정에 참여하고, 비시가화지역에서 도시계획과정을 거치지 않고 특별법 · 개별법에 의해 추진되는 사업에는 연계업무처리지침이나 사전의견제시 등을 통해 사업의 영향을 평가 · 관리한다.
2018년부터 한시적으로 도지사에게 결정권한이 위임되는 입지규제최소구역은 개발에 제한이 되는 규제를 완화하는 대신 공공기여를 제공한다는 점에서 사전협상제와 유사한 특성을 가진다. 경기도에 권한이 위임되는 기간 동안 입지규제최소구역의 지정신청이 제안되는 경우에는 사전협상 대상 적합성 여부를 판단하는 방법을 적용하여 입지규제최소구역의 지정 적합성을 판단하고 공공기여 기준을 제시하는 방안이 필요하다.
사전협상제는 지역성장을 위해 필요한 개발을 유도하면서 적정한 공공기여를 확보할 수 있는 장점을 가지고 있으나, 사전협상이 무분별하게 적용되면 우리나라 도시계획제도의 기본인 용도지역제의 의미를 훼손할 우려가 있다. 따라서 사전협상이 필요한 지역과 대상에 대한 명확한 기준을 설정하여 제한적으로 적용하고, 형평성있는 공공기여 기준을 마련해야 한다. 경기도는 사전협상 적용 대상지에 대하여 사전조사와 평가를 시행하여 실제 협상 과정에서 기준과 목표로 활용하고, “(가칭)사전협상 업무처리지침”을 통해 경기도 내에서 사전협상제 운영을 위한 매뉴얼로 활용해야 한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

In Gyeonggi-Do, development activities in undeveloped-peripheral areas still thrive due to availability of low-priced land. Since such developments that entail rezoning induce increase land values and development benefit, the public has prepared countermeasures. Pre-negotiation system, one of the countermeasures, is adopted by several local governments as a land regulation method since it can manage development capacity and secure public contribution. Ever since Seoul enacted Pre-negotiation in 2009, other local governments – Busan, Gwangju, and Bucheon - successively legislated the system, and four projects from Seoul and one project from Bucheon were achieved through the system. Currently, however, the applied Pre-negotiation systems only refer to Urban areas. Thus, Gyeonggi-Do, where in substantial portion of development occurs in non-Urban areas, needs to elaborate Pre-negotiation system that can be suitable to its circumstances and conditions.
The result of Pre-negotiation is the agreement on development and public contribution plan between the public and private, and actualized by District Unit Plan(DUP, 지구단위계획). Unlike major cities that have legal planning authority, Gyeonggi-Do has limited authority in planning process since jurisdiction of DUP was devolved to cities and counties as a part of consolidation of local self-governing system. Nevertheless, it is obligatory for Gyeonggi-Do to support cities and counties in its jurisdiction managing Pre-negotiation process since the process requires a great deal of administrative resources and procedures. Further, Gyeonggi-Do should pre-evaluate areas where huge-scale development is expected, and provide a guideline of Pre-negotiation process for such areas, while direct intervention in the process is plausible when the scale of development is huge, through consultation with local governments. Development project in undeveloped areas that are not regulated by urban planning process should be evaluated and managed its influences by Pre-negotiation related guidelines or pre-submission of opinion.
Minimal Regulation Zone(입지규제최소구역, MRZ) that its jurisdiction will be temporarily entrusted to province governors from 2018, is similar to Pre-negotiation system in that regulation on development is lessened in exchange of public contribution. Thus, Gyeonggi-Do should apply same process as Pre-negotiation system on designating MRZ and suggest standard of public contribution. Further, balance between deregulation and public contribution should be managed with consideration of local conditions.
Pre-negotiation system can be beneficial since it can induce necessary development for regional growth and secure public contribution from developers. However, it can incapacitate current land use regulation and zoning system, if applied abusively. Thus, the system should be applied limitedly, based on the strict criteria as well with equitable standard of public contribution. Further, Gyeonggi-Do should figure out and appraise potential areas for Pre-negotiation beforehand so as to prepare for the negotiation, and provide “Pre-negotiation Process Guidance” that can be utilized in the negotiation process by governments.

목차 (Table of Contents)

• [표지]
• [연구요약]
• [차례]
• 표차례
• 그림차례
• [제1장 서론]
• 제1절 연구의 배경 및 목적
• 제2절 연구의 범위 및 방법
• 제3절 선행연구 검토
• [제2장 사전협상제 개요 및 도입여건]
• 제1절 사전협상제 개요
• 제2절 관련 법 · 제도
• 제3절 경기도 도입여건
• [제3장 사전협상제 운영 사례]
• 제1절 제도 도입 현황
• 제2절 제도 운영 사례
• 제3절 해외 사례
• 제4절 시사점
• [제4장 경기도 도시계획 사전협상제 도입방안]
• 제1절 경기도 사전협상제 적용대상
• 제2절 경기도 사전협상제 적용방식
• 제3절 사업유형별 적용방안
• [제5장 결론 및 정책제언]
• 제1절 결론
• 제2절 정책제언
• [참고문헌]
• [Abstract]
• [부록]