문화도시 제도 변화 및 정책수단 비교 연구 = A Comparative Study on Changes in the Cultural City System and Policy Tools

국문 초록 (Abstract)

문화지역특화사업-법정 문화도시-대한민국 문화도시로 이어져 온 사업은 13개 지역을 3년간 지원(2024-2027) 지정을 마지막으로 현재 일명 문화도시 지원 사업은 중단된 상태다. 지역문화도시 정책의 시작은 문화도시, 문화마을 지정에서부터 볼 수 있으며 일부 제도가 변화되어 지속되어 왔으나 문화도시 정책의 시작은 더 거슬러 올라가 경주, 전주, 공주부여 문화도시 선정에서부터이며 이 사업 역시 광주아시아문화중심도시 지정과 연계된다. 광주아시아문화중심도시 지정은 국토균형발전을 위한 이념 실현을 위한 것으로 볼 수 있으며 충청지역으로의 정부청사의 이전 이후 호남지역에 국가문화기관을 설립하여 문화도시를 이루려 한 것이다. 이 시기에 경주, 전주, 공주부여를 지역거점 문화도시로 함께 지정하였다. 전국의 역사적이거나 특징적인 몇몇 도시의 문화도시 지정의 배경은 지역의 소외감에 대하 호소와 ‘우리’ 지역에 대한 지원 열망에 대한 중앙의 응답이라고 할 수 있다. 이후 문화도시 지정은 정부 교체 이후에도 정책의 약간의 변화가 있긴 하였으나 윤석열 정부 시기까지 지속되어 왔다.
본 연구는 문화정책 하위 범주로 지역문화정책에서 지역문화도시 지원이라는 정책수단이 어떻게 시작되었는지에 대한 의문으로부터 광주아시아문화중심도시 지정 및 지역거점문화도시 지정 지원과 지역문화도시가 제도 유사성 및 연계성을 지니고 있으나 한편으로는 이질성을 지니고 있는 부분을 포착하여 B. G. Peters의 정책수단 결정의 5가지 요인으로 분석해 보았다. 피터스는 정부가 특정 정책 수단을 선택하는가에 대한 정치적･제도적 접근을 시도하였으며 정책 수단 선택은 목표 달성을 위한 최적의 수단을 찾는 과정이라기보다는 자원 배분의 도구 또는 책임 회피의 수단으로 사용된다고 하였다. 또한 정치적 비용, 제도적 적합성, 그리고 문화적 선호가 작용하는지를 비교론적으로 분석하였다. 결국 제도가 수단 선택을 제약하며 과거 특정 정책수단을 사용해 왔다면 새로운 상황이나 문제 발생시 익숙한 정책 수단을 선택할 가능성이 매우 높다. 문화도시 지원의 정책 수단은 앞선 광주아시아문화중심도시 지정 정책 및 지역거점문화도시의 경로 의존적 성격이 강하였던 것으로 볼 수 있다. 그럼에도 광주아시아문화중심도시 및 지역거점문화도시와 이후의 문화도시의 정책수단 요인을 분석해 본 결과 이념, 개인 선도가, 이해관계 측면에서 모두 차이가 있는 것으로 나타났다. 이는 정책의 동형화로 설명되기보다는 제도 도입의 경로의존성과 이면적으로는 정책수단의 차이, 즉 제도운영에서 차이가 있다는 것을 밝혀내고자 한 것으로 결국 제도는 사와 이념의 산물로 환경에 적응하고 변화하는 주체로 이해할 수 있다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The Local Culture City Designation Project(statutory cultural city) was renamed as ‘Cultural City of the Republic of Korea,’ and it was designated to support 13 regions for three years from 2024 to 2027. After this designation, the so-called cultural city support project is currently suspended. The beginning of local cultural city policies can be seen in the designation of cultural cities and cultural villages. While some systems have changed and been sustained, the start of cultural city policies goes further back to the selection of Gyeongju, Jeonju, and Gongju-Buyeo as cultural cities, and this project is also linked to the designation of Gwangju as an Asia Cultural City. The designation of Gwangju as an Asian Cultural City can be seen as an effort to realize the ideology of balanced national development, and after the relocation of government offices to the Chungcheong region, national cultural institutions were established in the Honam region, and during this period, Gyeongju, Jeonju, and Gongju-Buyeo were also designated as cultural cities. The background of designating some historically or characteristically notable cities across the country as cultural cities can be seen as the central government's response to appeals regarding regional alienation and the desire for support for 'our' region. Although there have been slight policy changes since government transitions, the designation of regional cultural cities has continued up to the Yoon Suk-yeol administration.
This study, as a subcategory of cultural policy focusing on regional cultural policy, analyzed the question of how the policy measure of supporting regional cultural cities began. It examined the designation and support of Gwangju as an Asian-centered cultural city, noting that while regional cultural cities have institutional similarities and connectivity, they also possess aspects of heterogeneity, using B. G. Peters' five factors for policy instrument determination as an analytical framework. Peters attempted a political and institutional approach to understanding why the government selects certain policy instruments, arguing that the choice of policy instruments is used not so much as a process of finding the optimal means to achieve goals, but rather as a tool for resource allocation or a means of avoiding responsibility. It also comparatively analyzed whether political costs, institutional compatibility, and cultural preferences are at work. After all, institutions constrain the choice of means, and if a specific policy instrument has been used in the past, there is a very high likelihood of choosing familiar policy instruments when new situations or problems arise.
In conclusion, the policy measures for supporting regional cultural cities can be seen as having a strong path-dependent nature following the earlier policy of designating Gwangju as an Asian Central Cultural City. Nevertheless, an analysis of the policy decision factors for Gwangju as an Asian Central Cultural City and for regional cultural cities revealed differences in terms of ideology, individual initiative, and interests. While this may outwardly appear as path dependence in the determination of policy measures rather than being explained by policy isomorphism, there are underlying differences in institutional choice and operation, which gives significance to this study.