정책집행 오류의 유형에 관한 연구 = A Study on the Types of Policy Implementation Errors : Centering on Content Analysis on Audit Result Reports of The Board of Audit and Inspection of Korea (BAI)

국문 초록 (Abstract)

본 연구의 목적은 한국 정부 및 공공기관이 추진하는 정책집행에서 발생하고 있는 문제점 및 결함 즉, 오류(errors)의 유형을 감사원 감사결과보고서의 감사결과들에서 탐색하는데 있으며, 이를 통해 향후 우리나라 정부 및 공공기관에서 그러한 집행오류에 대한 정책적 및 제도적 대응을 모색하는데 도움이 되고자 하는데 있다. 이를 위해 먼저 기존의 관련 연구들로부터 정부 정책의 집행 오류로서 정책집행 체계(집행내용의 불명확성 및 비일관적 체계, 집행절차의 미이행 및 형식적 적용, 왜곡된 의사전달체계), 정책집행 주체(집행주체의 소극적 의욕 및 태도, 자기조직 중심의 관료규범), 정책집행 자원(불필요한 예산지출 및 부채증가, 부적절한 인사남용, 불충분하고 비신뢰적인 정보공유, 법규에의 불일치), 정책집행 행태(비협조 및 합의·조정의 어려움, 의도적인 집행의 지연·연기, 정책목표 및 수단의 임의변경, 부집행, 불응) 등 4개 분야에 14개의 유형을 도출하였다. 이러한 정책집행의 오류의 틀을 바탕으로 2003년 3월부터 2013년 2월까지 10년간 실시된 감사원 감사 중 특정감사와 성과감사의 결과보고서 중 150개의 보고서를 대상으로 내용분석(content analysis) 방법을 적용하여 우리나라 공공정책에서 이러한 집행오류의 유형이 도출되는지를 분석하였다. 분석결과, 첫째, 우리나라 정부의 정책집행과정에서 정책집행의 체제, 주체, 자원, 행태 분야의 집행오류 유형 14개가 정책분야에 곳곳에서 만연하여 발생하고 있어 정책형성 후 실질적 집행과정이 원활하지 않음을 알 수 있었다. 둘째, 10년간의 기간 동안 감사원 감사결과보고서 1개당 평균 20개의 집행오류가 중복하여 발생하고 있었고 이 중 정책집행 자원분야에서 집행오류 즉, 불필요한 예산지출 및 부채증가, 부적절한 인사남용, 불충분하고 신뢰성이 낮은 정보의 공유, 법규에의 불합치와 관련된 문제점이 심각한 것으로 드러났다. 셋째, 특히 ‘법규에의 불일치’에 해당하는 집행오류가 전체 집행오류(2,873개)중 가장 높은 비율인 36.4%를 차지하는 등 모든 정책분야의 집행에서 가장 폭넓게 발생하고 있어 정부 및 공공기관에서 기본적인 법제의 준수를 벗어나는 행태에 대한 근본적인 접근이 모색되어야 할 것으로 보인다. 한편, 노무현 정부(2003년 3월~2008년 2월)와 이명박 정부(2008년 3월~2013년 2월)로 나누어 시도한 내용분석 결과, 정권의 성격과는 상관없이 모든 집행오류의 유형이 지속적으로 발생하고 있었고, 두 정권 모두에서도 ‘법규에의 불일치’가 역시 가장 심각한 집행상의 문제로 나타나고 있었으며, 상대적으로 노무현정부에선 비협조 문제가, 이명박 정부에서는 집행절차의 미준수 문제로 정책성과의 달성을 어렵게 했던 것으로 분석되었다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Recognizing that there have been significant defects and flaws, defined as “implementation errors” in this study, in the implementation phase of the Korean government and public agencies’ public policies and programs, this study explored to derive the types of such errors, which have negatively influenced the South Korea’s public polices, by analyzing the contents of public audit result reports that the Board of Audit and Inspection of Korea (BAI) have issued. From the review of the previous studies, each of which has partly dealt with some problems in the implementation phase of public policies, this study developed an implementation error type framework, which represents the typology of errors occurred in the 4 aspects: the system, subject, resources, and behavior of the policy implementation. Based on the framework of implementation errors, employing an empirical method of “content analysis” on the BAI’s 150 audit result reports, which were produced during the 10 year period from 2003 to 2013, the study finds that the Korean government and public organizations’ policy implementation has partaken of all the features of implementation errors. First, all 14 types of implementation errors in the aspects of system, subject, resources, behavior have been ubiquitous and widespread in the process of policy implementation of the South Korean government, thereby putting a serious impediment in the way of smooth and effective implementation. Second, there were average 20 implementation errors per audit report during the 10 year period, the gravest ones of which were unnecessary budget expenditure or debt increasement, inappropriate abuses of personnel practices, sharing of insufficient and unreliable information/data, non-compliance with the laws/regulations in the aspect of implementation resources. Third, the type of error which occurred most widely across all the policy areas is the “non-compliance with the laws/regulations,” as the error type makes up 36.4%, the highest proportion of the total 2,873 errors. This means that alleviating or removing non-compliance with the laws/regulations in effective ways should be the top priority of government branches and public agencies in South Korea. Finally, the two separate content analyses on both the Roh administration(2003~2008) and the Lee administration(2008~2013) show that all the types of implementation errors have occurred in the public sector, regardless of the political regime. In particular, the results of content analyses show an interesting difference between the two regimes: the “lack of coordination and cooperation between public agencies” was relatively a major obstacle to smooth policy implementation under the Roh administration, while “nonfulfillment of due process” might produce major difficulties in achieving public agencies’ performance objectives under the Lee administration.

목차 (Table of Contents)

• <국문 초록>
• I. 서론
• Ⅱ. 정책집행 오류에 관한 이론적 검토 및 선행연구
• Ⅲ. 연구설계
• Ⅳ. 내용분석의 결과
• Ⅴ. 결론 및 시사점
• <참고문헌>