NCS 기반 교육과정에 대한 전문교과 교사의 정책 적응 과정 분석

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 NCS기반 교육과정에 대한 전문교과 교사의 정책 적응 과정을 분석하는 데 목적이 있다. 전문교과 교사는 직업계 고등학교에서 직업인력을 양성한다. NCS기반 교육과정을 운영하며 NCS 관련 정책집행을 하고 있다. 정책집행 과정에서의 집행자의 순응과 불응은 정책의 성공과 실패를 좌우하는 중요한 요인이 된다. 따라서 중요한 정책일수록 집행자의 순응(compliance)과 불응(non-compliance) 여부와 행태에 관심을 가져야 한다(정유리, 2021). 특히 NCS기반 교육과정 운영과 NCS 관련 정책집행의 경우 전문교과 교사의 정책에 대한 역할과 순응이 정책 성패에 큰 역할을 담당할 것으로 기대되었다.
따라서 본 연구는 NCS 정책에 의해 NCS기반 교육과정을 운영하고 있는 전문교과 교사의 순응과 불응의 모습과 상황적 맥락을 분석하면서 이들의 정책 순응 과정을 이해하고자 한다. 이는 NCS기반 교육과정 운영에 의한 NCS 관련 정책이 어떻게 구현되고 있는지를 알 수 있게 해준다. 그뿐만 아니라 NCS기반 교육과정을 운영하면서 직업인력 양성을 하고 있는 직업계고의 현장에 대한 이해를 제도적인 관점에서 조금이나마 알 수 있게 해 준다. 특히 전문교과 교사는 정책집행의 대상이며, 동시에 정책집행자이다. 두 가지 역할을 가진 그들이 NCS기반 교육과정과 NCS 관련 정책집행 과정에서 정책 불응보다는 순응으로 나아가는 행위를 연구의 분석틀을 통해서 찾고자 했다.

본 연구의 요약은 다음과 같다.
첫째, Lipsky 일선관료제 이론에서 볼 때 연구참여자들의 NCS기반 교육과정 운영과 NCS 관련 정책집행 과정에 어떻게 적응하고 있는가? 연구참여자들은 2018학년도 NCS기반 교육과정이 전면 도입될 당시에는 NCS 정책 시행을 미루거나 변경하는 ‘지연’, ‘회피’ 등의 행위를 보이기도 했다. 연구참여자들이 이와 같은 ‘지연’, ‘회피’ 등의 행위를 보이는 이유는 NCS 정책을 포함하여 잦은 정책 변화로 인해 정책의 지속성을 신뢰하지 못한다는 점, 아직까지 NCS기반 교육과정에 대한 예측가능성을 확신하지 못하고 있다는 점, 해당 업무의 필요성에 공감하지 못한다는 점, 변화에 대한 두려움과 개인 능력 실행의 불안감 등의 영향으로 분석된다.
그 밖에도 NCS기반 교육과정 운영에서 NCS학습모듈 같은 자원부족, 학교가 위치한 지리적 여건, 소수 계열에 대한 특성 등의 불응 요인이 있었다. NCS기반 교육과정 운영 초기 NCS학습모듈에는 교수･학습에 대한 세부적인 내용과 평가 방법에 대한 정책 지침이 부족했다. 이럴 경우 연구참여자들은 기존의 경로의존에서 해 온 내용과 평가방법으로 수정･보완을 통해 운영을 했다. 연구참여자들이 면담 과정에서 가장 크게 불응의 요인으로 지적한 것은 NCS기반 교육과정 운영을 위한 관련 정책의 성급함이었다. 공식적 정책집행자는 학교현장의 상황을 제대로 파악하지 못했으며, 전문교과 교사와의 의사소통마저 미흡했다. 상호 소통보다는 밀어붙이기식의 정책 강행이 불응의 기제로 작용했다. 모든 계열이 그렇듯이 예술 분야나 상업, 승마 등은 그 계열만의 축척된 인력양성 기술과 직업교육과정의 노하우가 있다.
이런 부분은 NCS학습모듈에는 반영이 되지 않는다. 한편으로 도입 시한을 정해 놓고 NCS기반 교육과정을 운영하라는 정책 지침은 연구자들을 지치게 한다. NCS 관련 정책집행 과정에서 혼돈과 압박감을 받게 되고, 불응의 요인으로 작용하였다. 이와 같은 NCS 정책의 성급함, 혼돈과 압박감, 시행 초기 명확하지 않은 NCS기반 교육과정 운영 지침, NCS 정책에 대한 기관 불신, 이전 2009 개정 교육과정이나 다른 업무에 비해 자율이나 재량권 부족 등의 상황은 정책 불응의 상황적 맥락 요인으로 작용했다. 그러나 연구자들은 이런 불응 요인들을 제거하면서 순응의 모습으로 나아갔다. 예를 들어 실무과목에 필요한 NCS학습모듈이 없을 경우 연구참여자가 방학 중이나 주말을 이용해서 관련 협회나 단체를 찾아가서 연수를 받는다든지, 기관이나 학회에서 계열에 맞는 행사가 있을 경우 이를 학교에서 개최하도록 하여 관련된 기술이나 지식을 획득하는 방법 등이다.
둘째, 순응과 불응 이론에서 볼 때 연구참여자들의 NCS기반 교육과정 운영에서 정책 순응과 불응에 영향을 미치는 개인적 요인과 학교 환경 요인은 무엇인가? 전문교과 교사는 NCS기반 교육과정을 운영하면서 NCS 관련 정책에 순응할 의도를 가지고 있을 때 수용과 수정 시도의 순응 형태를 보였다. 그들은 정책 지침을 큰 수정 없이 그대로 집행하고 있었는데, NCS기반 교육과정 운영에 도움이 되는 부분은 적극적으로 수용하고자 했다. 나아가 명확히 제시된 정책 지침이 없어도 직업인력 양성에 필요한 부분이라면 이를 수용하고자 했다. 이러한 순응의 행위에는 NCS기반 교육과정 운영과 NCS학습모듈 도입, 사업 관련 재정지원사업, 개인적 유리함, 정책의 정당성에 대한 긍정적 인식 등이 맥락적 요인으로 작용했다.
연구참여자들은 NCS기반 교육과정을 운영할 때 연관된 세부 지침을 그대로 수용하기보다는 학교의 현실에 적합하게 조정하면서 인력양성을 했다. NCS학습모듈이 없을 경우에는 다른 실무과목으로 대체 운영하거나, 기존에 교육과정에서 사용한 학교의 교육 설비나 공간 등을 수정하여 활용했는데, 일종의 융통성이라고 할 수 있다. 융통성의 발휘는 NCS 정책을 집행할 수 있는 자원이 부족하거나 수정하지 않을 때, 그리고 NCS기반 교육과정 운영의 목적을 달성할 수 없을 때에 나타났다. 또한 해당 실무과목 NCS학습모듈을 교수･학습할 수 있는 전문교과 교사 등의 상황을 고려해 운영했다. 연구참여자들이 NCS기반 교육과정 운영을 위해 정책지침에 수정을 가하는 것은 정책의 목적을 벗어나지 않는다. 교육부와 한국****관리공단 등이 허용하는 범위 내에서 이루어지므로 NCS 정책에 순응하는 행위로 볼 수 있다.
셋째, 역사적 신제도주의에서 볼 때 연구참여자들은 NCS기반 교육과정 도입과 NCS 정책집행 과정에서 제도적 환경변화를 어떻게 인식하고 있는가? 연구참여자들은 NCS기반 교육과정 도입과 NCS 관련 정책집행 과정을 경로의존으로 보고 있었다. NCS기반 교육과정은 이전의 직업교육과정과는 전혀 달랐다. NCS학습모듈로 실무과목을 구성해야 했다. NCS학습모듈의 표준화와 모듈화는 전문교과 교사들을 상당히 당혹스럽게 만들었다. 공식적 정책집행기관에서는 새로운 직업교육정책을 도입했다. 그러나 일선관료인 전문교과 교사들은 이전 직업교육과정의 연속선에서 NCS기반 교육과정 운영을 예상하였다. NCS 정책집행 환경에서 본다면 하나의 정책을 두고서 상급기관과 일선기관이 서로 다른 측면을 바라본 것이다.
공식적 정책집행기관에서는 NCS 정책을 지금까지와는 다른 제도의 전환(conversion)으로 정책집행을 원했다. 반면에 연구참여자들은 기존 제도의 연속성 위에서 NCS 정책집행과 NCS기반 교육과정 운영을 예상했다. 즉 제도의 중첩(institutional layering)에서 바라본 것이다. NCS 정책 시행 초기 이러한 시각 차이가 상호관 메커니즘에 의해서 진화를 하게 된다(Kathleen Thelen, 2011). 전환과 중첩은 뫼비우스의 띠처럼 연속적으로 제도 변화에 영향 끼치고 있다. NCS기반 교육과정이나 NCS 관련 정책이 도입되기 전 제도는 안정적이었다. NCS기반 교육과정은 그 안정화된 제도의 틀에 정책 접목을 하게 된 것이다. 접목 초기 혼돈은 있었지만, 점차 새로운 제도로 정착되고 있다. 문제는 NCS 정책 시행 초기 이러한 시각 차이가 기관 불신을 가져오게 했다. 이는 정책에 대한 신뢰와 정책 불응의 요인으로 작용했다.
넷째, 연구참여자들은 전문교과 교사로서 행위자(agency), 주체(subject)를 어떻게 형성하고 있는가? 연구참여자들은 행위자로서 주체 만들기를 하고 있었다. 그들은 자신의 계열과 표시과목에 대한 자부심이 높았다. 선후배 사이에 도제식으로 전수되는 기술과 업무 노하우 속에서 공동체 가치 체계를 만들어 가고 있었다. 그들만의 공동체 가치 체계는 전문교과 교사라는 강한 긍지를 형성하게 했다. 공동체 가치 체계는 정책으로부터 피곤한 그들을 지켜주는 방어 기제로 작용하는 듯하였다. 또한 정책으로부터 자부심과 긍지에 상처받는 것을 싫어했다. “정책이 우리를 건드리지 않았으면 좋겠다.”라는 이야기는 이를 뒷받침한다. 연구참여자들은 NCS 정책 관련한 공식적 정책집행자(기관)에 대한 불신을 가지고 있었다.
오랜 기간 상급기관으로부터의 변함없는 정책집행 요구는 연구참여자들을 지치게 했다. ‘던져 주고 하라는 식’은 그동안의 정책집행 과정에서 상급기관으로부터 겪은 내면의 감정을 나타낸 것이다. NCS기반 교육과정 운영과 NCS 관련 정책집행 과정에서의 불편함을 가지고 있다. 그럼에도 전문교과 교사로서, 그리고 행위자로서 주체 만들기는 현재 진행형으로 계속 쌓아 가고 있다. 연구참여자들은 학생들에 대한 소명의식을 가지고 있었다. NCS기반 교육과정 운영이 학생들에게 도움이 되는 방향을 고민했다. 그들의 소명의식은 내면적으로는 정책 불응의 부분도 있지만, 외형적으로는 정책 순응의 행위로 나아가게 만드는 기제로 작용했다. 연구참여자의 이러한 정책 순응은 교육자로서의 갈등과 고민으로 분석된다. “NCS도 필요하지만 학생들에게 철학적 소양을 키울 수 있도록 해야 한다. 그래야 인간으로서 바르게 성장할 수 있다.”는 연구참여자의 이야기는 스승으로서 가지는 고뇌이며, 동시에 미래 다양한 사회적 주체 지위를 가지게 될 학생들에 대한 배려이기도 할 것이다.

본 연구과정에서 제시된 정책 적응 요인들을 면밀히 분석하여 정책 순응으로 향하는 상황적 맥락이 될 수 있도록 해야 한다. 이러한 과정을 거친다면 정책집행의 효율성은 높아지고, 거부감은 줄어들 것이다. 정책집행 과정에 대한 전문교과 교사의 지속적인 연구가 이루어져야 할 것이다.

주제어: 직업계고등학교, 전문교과 교사, NCS 기반 교육과정, NCS 정책, NCS 학습모듈, Lipsky 일선관료제 이론, 순응과 불응, 제도의 전환과 중첩

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서론 1
• 1. 연구의 필요성 및 목적 1
• 2. 연구 문제 5
• 3. 연구의 한계 5
• 4. 용어 정의 6
• 가. NCS 6
• 나. NCS기반 교육과정 6
• 다. NCS학습모듈 7
• 라. 직업계 고등학교 7
• 마. 순응과 불응 8
• Ⅱ. 이론적 배경 9
• 1. 직업계 고등학교 정책 배경 9
• 가. 직업계 고등학교 운영 현황 9
• 나. 직업계 고등학교 유형 11
• 다. 직업계 고등학교 정책 추이 12
• 라. 주요 국가의 중등직업교육 20
• 2. 직업계 고등학교 교육과정과 NCS 26
• 가. 직업계고 교육과정 이해 26
• 나. NCS와 NCS학습모듈의 개념 33
• 다. NCS기반 교육과정에 대한 선행연구 42
• 3. 정책집행 이론 52
• 가. 일선관료제 이론 52
• 나. 정책집행에서의 순응과 불응 59
• 다. 신제도주의 이론 73
• Ⅲ. 연구 방법 81
• 1. 연구의 분석틀 82
• 가. 정책집행 연구 접근방법 82
• 나. 연구의 분석틀 85
• 2. 연구 절차 88
• 3. 자료 수집 92
• 가. 면담 92
• 나. 면담의 형태 93
• 다. 연구참여자 94
• 라. 면담 진행 과정 100
• 마. 문헌자료 106
• 4. 자료 분석 106
• Ⅳ. 연구 결과 111
• 1. 정책의 순응 및 불응 요인 분석 111
• 가. 정책 내용 요인 111
• 나. 순응 주체 요인 117
• 다. 정책기관 요인 130
• 라. 소결 140
• 2. 정책 적응과 가치 변화 144
• 가. 주체성 형성 144
• 나. 제도: 있는 제도에 맞추기 155
• 다. 순응: 적응을 위한 개선 164
• 라. 소결 170
• 마. 면담과정에서 연구자가 느낀 점 172
• 3. 논의 173
• 가. 제도 변화와 일선 정책집행자의 적응 174
• 나. 역사적 제도주의와 일선 정책집행자 180
• Ⅴ. 결론 및 제언 189
• 1. 결론 189
• 2. 제언 194
• 가. 정책적 제언 194
• 나. 후속연구를 위한 제언 199
• 참고문헌 201
• ABSTRACT 218

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