토지분 재산세 분리과세 현황신고에 대한 실질적 도입방안 연구

국문 초록 (Abstract)

○ 본 연구는 토지 분리과세의 현황 파악과 관련된 제반 문제점들을 검토하고, 실질적인 현황 신고제도 도입방안을 마련하는 것을 목적으로 함
○ 분리과세대상은 계속 증가하는 추세로, 과세대상 중 분리과세대상이 가장 많고, 종합합산과 세대상이 가장 적은 구조에 이르렀기에, 분리과세에 대한 전반적인 정비가 필요하다고 할 수 있음
- 재산세 토지분은 과세대상을 종합합산과세대상, 별도합산과세대상, 분리과세대상으로 구분하여 과세표준과 세율을 다르게 적용하며, 저율 분리과세대상 토지의 세부담은 다른 과세대상 토지의 세부담보다 낮게 적용됨
○ 분리과세대상을 구분할 때, 공부상의 현황과 사실상의 현황이 괴리되어 있는 경우 과세기준일 현재 시점에서 과세관청이 사실상의 현황을 파악하기 어려운 것이 현실임
- 재산세는 현황과세 원칙에 따라 사실상의 현황에 따라야 하며 과세기준일(6월 1일) 현재 시점에서 현황을 파악해야 하는데, 현실적으로 과세관청은 사실상의 현황을 파악하기가 어려움
- 특히, 실제 영농 사용을 분리과세 요건으로 판단하는 농지의 경우 과세기준일 시점에서 일시적 경작, 일시적 휴경, 실제 영농 여부에 대하여 사실상 현황을 판단하는 것이 어려운 것이 현실이어서 조세불복이 자주 발생하고 있음
○ 2022년부터 적용되는 규정으로, 공부상 등재현황과 사실상의 현황이 다르거나 사실상의 현황이 변경된 경우 해당 재산의 사실상 소유자는 이를 신고할 의무가 있음 (「지방세법」 제120조 제1항 제6호)
- 따라서, 분리과세에 대한 현황신고는 이미 법에 규정되어 있다고 볼 수 있음
○ 하지만, 분리과세 현황에 대한 신고가 이에 대하여 해당되는지 여부가 명시되어 있지 않으므로, 분리과세 현황에 대한 신고제도가 제대로 작동하기 위해서는 시행령 등으로 구체화할 필요가 있음
○ 본 연구에서는 재산세 과세대상 토지의 분리과세 여부를 판단함에 있어서 현황신고의무를 적용할 때 발생 가능한 쟁점을 검토하고, 실질적인 도입방안에 대하여 모색하는 것을 연구 목적으로 함
- 사실상의 현황과 공부상 현황이 괴리되어 있을 때를 전제하고, 신고를 통해 분리과세에 대한 사실상의 현황과 공부상 현황을 일치시킬 수 있도록 하는 방향으로 해결 방안을 모색함
□ 주요내용
1. 현황신고제도에 대한 쟁점 검토
○ 현황신고제도가 실효성 있게 작동할 수 있도록 관련 쟁점을 검토하고, 이에 대하여 개선방안을 마련할 필요가 있음
- 분리과세대상 토지 중 요건에 현황 요소가 포함되어 신고에 실익이 있는 토지의 범위를 규정해야 하고, 현황요건을 명확하게 정비해야 함
- 신고의무를 이행하지 않아도, 분리과세 요건에 사실상 현황이 해당한다면 분리과세대상이 되기 때문에, 사후관리, 조세행정비용 등에 대하여 검토할 필요가 있음
○ 재산세는 보통징수방법에 의하여 징수하는 세목이며, 이러한 세목에 현황신고의무를 부여하는 것이 실익이 있기 위해서는, 납세의무자가 과세관청보다 정보적 우위에 있다고 보여지는 부분을 식별하는 것이 필요함
○ 본 연구에서는 분리과세대상 토지를 요건 유무를 통해 유형화하였는데, 소유자 요건, 지역 요건, 면적 요건, 취득원인 요건, 소유목적 요건, 행위 요건, 처분 요건, 제약 요건, 기준일 요건 등을 기준으로 정리함
- “용도” 명시가 있는 경우를 소유목적 요건, 처분 요건, 행위 요건으로 구분하여 유형화하였는데, 일반적으로 현황 파악이 필요한 부분은 용도와 관련한 부분이며, 이를 세부적으로 구분하여 신고가 필요한 대상을 명확하게 하기 위함임
○ 토지의 유형마다 다른 요건이 적용되고 있으며, 일반적으로 소유목적과 행위 요건에 대한 현황 부분이 현황신고의 대상이 될 수 있다고 할 수 있음
- 이 중 행위 요건은 주관적 판단 요소가 있어서 구체적 지침을 제시하지 않으면 신고에 실익이 없을 것으로 생각되므로, 소유목적 요건에 따라 한정할 필요가 있음
○ 현행 재산세 체계 하에서 신고의무가 작동하게 하기 위하여는 추가적인 제도 설계가 필요한 부분이 있음
- 보통징수 세목에서의 신고의무에 대한 한계와 납세의무자 구분, 사후관리, 조세행정비용 측면에서 제도 보완이 필요함
2. 개선방안
○ 이러한 쟁점들을 종합하여 고려했을 때, 분리과세대상 현황신고제도를 도입하기 위해서는 현황신고의 대상이 되는 토지의 범위를 구체화해야 하고, 소유목적 요건이 명시된 토지를 주로 대상으로 할 것임
- 분리과세대상 토지 범위를 구체화하기 위하여 공공성, 정책성, 담세력 등을 종합적으로 판단하여 분리과세 근거로 삼을 수 있음
○ 사실상의 현황이 공부상과 괴리되어 문제가 발생하는 분리과세대상 토지는 농지가 대다수이므로 농지 분리과세에 대한 개선방안을 우선적으로 모색함
- 농지 분리과세 요건은 다른 토지의 요건에는 거의 존재하지 않는 “과세기준일 현재”라는 표현이 있어서 과세기준일 현재 사용에 대해서 의견 차이가 발생함
- 명확화를 위해 기준일 요건에 대한 문구를 삭제하고, 시행령에 영농 기간에 대하여 세부기준을 세운다면 혼란을 줄일 수 있을 것으로 생각됨
- 또한, 농지법이 개정되어 농지 대장의 변경사항이 있는 경우 신고가 의무화되었기 때문에 농지 대장의 이용현황, 경작현황을 활용하여 분리과세 요건에 해당하는지 여부를 판단할 수 있을 것으로 보이며, 이에 근거하여 시스템을 정비할 필요가 있음
○ 분리과세대상 현황요건에 대하여 주관성이 개입할 여지가 많은 표현들에 대하여 명확화할 필요가 있음
○ 무엇보다 현황신고제도의 실효성을 제고하기 위해서는 가산세를 적용하거나 유인을 제공해야 하는데, 현 단계에서는 유인 제공이 바람직하다고 판단됨
○ 현 제도 내에서 분리과세 현황신고 제도를 실질적으로 도입하는 방안에 대하여 두 가지 안을 제시함
1) 「지방세법」 제120조제1항제6호 신고의무 구체화
· 신고의무를 구체화하는 방안은 이미 현황 변경 시 신고의무가 부여되어 있지만, 분리과세 대상에 대하여 구체화가 되어 있지 않은 부분에 대하여 추가로 시행령(「지방세법 시행령」 제117조)과 시행규칙(「지방세법 시행규칙」 제62조)을 마련하는 방안임
· 이렇게 「지방세법」 제120조제1항제6호의 신고의무를 구체화하는 방안은 일반적인 현황신고 의무 중에 분리과세대상 토지가 신고대상임을 명확히 한다는 의미를 지님
· 분리과세 대상만을 특정하여 설계하기가 어렵다는 한계점이 존재함
2) 「지방세법 시행령」 제102조제11항 신청제도 강제화
· 「지방세법 시행령」 제102조제11항은 분리과세 대상 토지의 신고에 있어서 의무가 아닌 “임의성”을 부여하고 있는데, 이를 강제화하고 구체적인 신고의무 적용사항들을 하위의 각호로 두어 규정하는 방안임
· 기존 신청제도가 종합이나 별도합산인 경우에 해당하다가 분리과세대상에 해당하는 경우에만 신청하는 것이므로 현황이 변경되는 경우 당연히 신고를 해야 한다는 의무와 정합되지 않는 부분이 존재하여 이를 개선하는 효과를 지님
· 분리과세만의 신고제도 도입이 구체화 될 수 있음
□ 정책제언
○ 장기적으로 신고의무를 신고납세, 경정청구와 연계하여 신고의무에 대한 한계를 개선할 필요가 있음
- 경정청구권은 납세자의 중요한 권리이므로, 보통징수 세목인 재산세에 대하여도 경정청구를 인정해야 할 필요가 있으나, 납세의무를 확정하는 효력이 발생하지 않는 경우 조세채무의 확정에 관한 현행법체계와 모순되는 문제가 발생할 수 있음(박훈, 2021)
- 그러므로, 신고의무를 통해 납세의무를 확정하도록 하고 이에 대하여 경정청구를 할 수 있도록 하는 안에 대하여 검토할 필요가 있음
- 이는 재산세와 종합부동산세 방식을 일치시켜서 정합성을 높일 수 있는 방안도 될 수 있으므로, 좀 더 정밀한 제도 설계를 위하여 추가로 검토할 필요가 있음
○ 「지방세법 시행령」 제105조의2제2호는 재산세 과세기준일 현재의 사용이 “일시적으로” 공부상 등재현황과 달리 사용하는 것으로 인정되는 경우 공부상 등재현황에 따라 재산세를 부과한다고 규정하고 있는데, 사실상 현황에 대한 신고의무를 부여하기 위해서는 일시적 사용의 범위 제한이 필요함
- 현재 일시적 사용의 범위가 모호하기 때문에, 납세의무자 입장에서 사실상의 현황변동 부분을 모두 일시적이었다고 주장할 수 있으므로, 사실상 현황에 대한 신고의무를 부여하기 위해서는 정비가 필요하다고 판단됨
- 현황의 해석을 납세의무자와 과세관청이 달리할 수 있고, 현황을 신고해야 하는 의무를 회피하는 근거로 사용할 수 있는 여지가 있다고 보임