독일통일의 경험이 남북한 체제통합에 주는 교훈 - 행정통합을 중심으로 = Lessons from the Experience of German Reunification to the Integration of South and North Koreas - Focused on Administrative Systems -
1990년 10월 3일 독일은 40여년의 분단상황을 극복하고 통일을 달성하였다. 이제 한반도만이 간절한 민족적 염원과 소망에도 갈등과 긴장을 불식시키지 못한 채 유일한 분단체제로 남아있다. 그러나 통일은 반드시 달성되어야 하며 또 불가능한 것도 아니다. 중요한 것은 통일에 대한 의지와 이에 대한 철저한 준비이다.
본 연구의 초점은 이러한 문제인식을 가지고 독일의 통일경험을 부석하여 우리 한반도 상황에 적절히 대입하고 이를 통해 시사적 교훈을 얻는데 있다. 다시 말하면 본 연구는 한반도가 독일의 통일방식과 같이 북한의 급작스런 붕괴와 더불어 통일문제가 현실로 다가왔을 때 통일 한국 행정체제의 합리적 구축방안을 모색해 보려는 시도이다.
최근 북한은 내부적으로 심각한 식량시정, 에너지난 등 경제난에 봉착해 있으며 상류층 인사들의 연이은 탈북ㆍ귀순 등으로 체제위기에 직면하고 있는 것으로 보인다. 그렇다고 이러한 북한의 위기상황이 곧 체제붕괴와 한반도 통일로 직결된다는 것을 의미하는 것은 아니다. 그렇지만 얘기치 못한 돌발사태로 인한 한반도 통일을 또한 완전히 배제할 수는 없다.
통일 전 서독의 정치적ㆍ경제적ㆍ사회적 여건은 현재의 우리보다는 훨씬 나은 편이었다. 동독 또한 사회주의체제의 모범국가로 현재 처해 있는 북한의 상황보다도 긍정적이었다. 그럼에도 불구하고 통일 후 독일 정치적ㆍ경제적ㆍ사회적 통합과정에서는 많은 문제점들이 발생되었다. 이러한 점은 통일을 준비하는 우리에게 중요한 교훈을 제공하고 있다. 특히 구동독지역에서의 행정체제 구축과정, 과거 사회주의체제하에서 활동하였던 구동독 공직자의 심사, 이를 통한 해고 및 재임용과정 등 행정통합과정은 간과할 수 없는 중요한 시사점을 제공하고 있다.
이러한 맥락 속에서 본 보고서는 ⅰ) 통일 후 구동독 공직자의 감축과 재임용에 관해 추진방법과 기준, ⅱ) 구동독지역 행정체제구축을 위해 파견ㆍ전출된 구서독 행정지원인력의 자격심사 및 선발, 선발된 인원의 교육ㆍ자질 및 능력, 현황과 문제점 등을 살펴봄으로써 통일 후 북한지역에 파견될 남한행정인력의 규모 예측, 선발, 서전교육 등을 조망하고자 하였다. 또한 ⅲ) 구동독지역에 州행정체제의 도입 및 지방자치제의 실시에 대한 분석을 통해서 북한지역의 지방행정을 구축하는데 우리의 상황에 맞는 방안을 제시하였다.
본 보고서는 총6장으로 구성되어 있으며, 각 장의 핵심내용을 간략하게 소개하면 다음과 같다.
제1장에서는 합의형 또는 유인형 통일, 흡수통일, 무력을 통한 통일 등 세 가지 한반도 통일 시나리오와 본 연구의 전제인 북한의 붕괴로 인한 통일의 가능성과 이에 대한 반대의견을 소개하였다.
제2장에서는 통합에 대한 이론적 분석으로 과정론적 입장에서 통합을 민족통합, 국가통합, 체제통합으로 나누어 정의ㆍ설명하였다. 그리고 방법론적 입장에서는 연방주의론, 기능주의론, 신기능주의론을 소개하고, 경제통합과 사회통합이 이루어진 후에 완전한 통일을 달성한다고 보는 신기능주의적 입장이 독일통일에 완전히 적용되지 않았음을 입중하였다.
제3장에서는 통일 전 동ㆍ서독의 관료제를 비교하고, 통일 후 구동서독 행정인력의 통합과정을 분석하여 그 성과와 문제점에 대해 살펴보았다. 서독의 관료가 정치적으로 중립적이고 국민에 대한 봉사자이며 이들에게 법적 지식과 전문성이 강조된 반면, 동독의 관료는 당(동독사회주의통일당)의 명령과 감독 하에 자신들의 재량이 철저히 제한받았으며, 관료의 자질도 서독의 관료와는 차이로 인해 통일 후 행정인력의 통합은 쉽지 않는 과정이었다.
독일통일 후 구동독 행정인력의 감축은 필수 불가결한 사항이었다. 통일조약의 예외적 해고규정에 따라 동독시절 인도주의와 법치국가적 질서에 어긋난 행위를 한 자를 우선적으로 감축하고, 일반적 해고규정에 근거하여 전문적 지식의 부족이나 개인적성의 부적함으로 업무요청에 부응하지 못한 자, 소속기관에서 더 이상 행정수요가 존재치 않아 필요치 않는 자, 기관이 해체되거나 다른 기관과의 통폐합 또는 다른 기관으로 바뀌어 업무할당을 받지 못한 자 등은 6개월의 유예기간 이후에 실직되었다. 그러나 재임용된 공무원에 대해서는 구서독의 공무원 체제에 신속히 편입되도록 하였으며, 구동독지역의 행정체제구축을 위해 구서독 공무원들이 전출 및 파견되었다. 한편 `연방-주 조직정비처`, `합동인력소개소`, `구동ㆍ서독 주 자매결연` 등을 통해 행정지원이 이루어졌다.
이러한 노력에도 구동독지역에 새로운 관료제의 구축과정은 쉽지 않았다. 여기에는 구동독 시절 인권탄압에 관여했거나 국가보위부에 종사했던 자들에 대한 색출에 어려움을 겪었으며, 사전준비의 부족으로 인수된 구동독 공직자에 대한 효율적인 교육이 이루어지지 못하였다. 그리고 구동독지역으로 파견된 구서독 공무원들의 지원동기와 자격에 대한 철저한 심사 및 사전교육이 제대로 이루어지지 못했고, 파견된 구서독 공무원들이 중요부처와 고위직을 차지함으로써 동ㆍ서독 공무원 들간의 갈등이 깊어지게 되었다.
제4장에서는 통일 전 동ㆍ서독의 행정조직을 비교하고, 통일 후 구동독지역의 행정조직 구축과정과 이에 따른 문제점을 소개하였다. 통일전 서독의 행정조직은 연방주의, 지방자치, 권력분립을 원칙으로 한 반면, 동독은 `당의 영도적 지위`를 중심으로 한 소위 `민주주의 중앙집권주의`를 원칙으로 채택하므로써 지방행정조직의 자율성은 허용하지 않았다.
통일과 동시에 구동독지역의 관리가 해체되고 신연방 5개주가 부활되었으며, 각 신연방주는 자매결연을 맺은 구연방주의 행정체제모델에 따라 주행정조직이 구축되었다. 또한 지방선거의 실시로 지방자치제가 본격적으로 실시되었다.
그러나 신연방주 경계설정에 따른 지역간에 갈등이 나타났으며, 신연방주는 구연방주에 비해 재정적으로 취약하고 정치적 발언권도 매우 약하였다. 지방자치행정조직의 행정구역 개편에 있어서도 주민간에 심한 갈등이 발생되었다.
제5장에서는 남북한 행정체제를 비교ㆍ설명하고, 앞의 두 장에서 언급한 독일 행정통합의 교훈으로부터 한반도 통일시 행정통합의 기본방향과 행정체제구축방안을 살펴보았다. 남한과는 달리 북한의 행정체제는 주체사상, 수령의 유일적 영도원칙, 민주주의 중앙집권제, 국가행정기관과 당의 관계에서 당 우선주의 원칙을 특징으로 하고 있다. 북한에서는 관료의 충원에 있어서도 법적 지식이나 전문성보다는 당성과 계급성이 강조되고 있다.
이상과 같이 독일행정통합과정의 성과와 문제점을 파악하였고 이를 토대로 한반도 행정통합의 원칙과 그 구제적 내용을 살펴보면 다음과 같다. 한반도 통일시 행정통합은 다음과 같은 원칙에 따라 추진되어야 한다. ⅰ) 행정통합은 자유민주주의와 법치주의를 지향하여야 한다. ⅱ) 행정통합은 완전한 민족적 통합을 위해 남북한 주민간의 갈등과 편견을 불식시킬 수 있는 방향으로 추진되어야 한다. ⅲ) 행정통합은 급진적으로 이루어져서는 안되며 주민의 의견을 수렴하면서 점진적으로 시행되어야 한다.
이러한 원칙에 따라 북한지역에 행정체제를 구축하는데, 독일과는 달리 우리의 경우 지방자치의 경험이 오래되지 않았기 때문에 통일과 동시에 북한지역에 전면적인 지방자치보다는 통일정부에 `(가칭)북한재건부`를 설치하고 북한지역에 지방자치가 점진적으로 시행되는 것이 바람직하다.
통일 후 북한출신 공직자에 대한 해고와 재임용은 불가피할 것으로 보이며, 이는 독일이 행한 기준을 참고하여 다음과 같은 기준에 따라 해고 및 재임용되어야 한다. 우선 노동당ㆍ최고인민회의ㆍ중앙인민위원회ㆍ정무원 등 당과 정부의 고위관료, 재판소와 검찰기관의 고위관료, 군부의 장성, 고급 외교관, 사회안전국과 국가안전보위부 등 정부기관에 근무했던 자, 기타 북한 사회주의체제 수호에 적극 참여했던 자와 인권탄압에 관여했던 자들은 해당사실 발견 즉시 해고되어야 한다. 또한 전문적 지식의 부족이나 개인적성의 부적합으로 업무요청에 부응하지 못한 자, 소속기관에서 더 이상 행정수요가 존재치 않아 필요치 않는 자, 기관이 해체되거나 다른 기관과의 통폐합 또는 다른 기관으로 바뀌어 업무할당을 받지 못한 자는 일정한 유예기간 후에 해고되어야 한다.
앞의 기준을 모두 통과한 북한출신 공직자에 대해서는 재임용되어야 하며, 점진적으로 남한출신 공무원에 준하는 대우를 하여야 한다. 또한 재임용자, 심사과정에 있는 공직자, 북한출신 신규채용자에 대한 (재)교육을 실시하여야 하며, 한반도 통일 전에 미리 통일대비 행정요원을 선발ㆍ교육ㆍ관리하여야 한다.
제6장에서는 제1장부터 제5장까지의 내용을 간략히 요약하고, 통일에 대비해 행정통합방안을 사전에 마련하여 추진해야할 당위성을 다시 한번 강조하였다,
Germany was reunified on the 3th of October, 1990. Now we are only one divided country in the world in spite that we really desire the reunification of the Korea Peninsula. Furthermore, it cannot be denied that mutually heterogeneous feeling between two Koreas are getting deeper. However, reunification should be archived without fail and it is not impossible, Important is our will of and preparation for reunification.
This report focuses on getting lessons from the experience of German Reunification to apply them to Korea`s situations in a suitable way. Especially, this report is a careful try to contrive more rational alternatives for establishing the administrative system of the reunified Korea when two Koreas are reunified in the same way as the sudden collapse of East Germany.
In this context, major purposes of this report are as follows: i) to consider how to cut back and reappoint North Korea`s personnel in what criteria after reunification`, ii) to estimate number, qualification and training demand of public servants who will be dispatched from South Korea to North through the German experience; iii) to design appropriate alternatives for establishing local administrative system in the North Korean region.
This report is points of six chapters. Following are the major points of each chapter.
The 1st chapter emphasizes that the German experience is a good lesson for us, although the German reunification cannot be an absolute application model to us. Three reunification scenarios, that is, consensus model, absorption model, reunification model by military power are explained and various possibilities of the sudden collapse of the North-Korean regime are mentioned.
The 2nd chapter analyzes about integration theories and characteristics of administrative integration. In terms of the integration procedure, national integration, states integration and systems integration are defined and explained. As well, it introduces federalism, functionalism and neo-functionalism in terms of methodology.
The 3rd chapter contrasts bureaucratic characteristics of East Germany with them of West Germany before the reunification. It also examines the integration process of East-German administrative personnel into West German personnel system and problems. In the contrast with West-German bureaucrats, discretions of East-German bureaucrats were strictly restricted under the command and control of the Party(East Germany Socialist Unification Party), and qualities of bureaucrats were usually determined by the loyalty to the Party. These differences have become barriers against administrative personnel integration after reunification.
The cutback of East-German administrative personnel after the reunification was indispensable. The cutback and reappointment were done according to exceptional and general provisions of dismissal in the Reunification Treaty. The personnel, who passed the criteria of the Treaty and were reappointed, were integrated into the West German personnel system. In addition, a number of West German personnel were dispatched to the East-German region to establish administrative system. However, the establishment of new bureaucracy in the East German region was not easy. One reason is that it was difficult to search out personnel involved in infringing on human rights or members of the East-German public servants after the reunification were not efficiently accomplished. Also, motives and qualifications of West-German public servants, who volunteered to be dispatched, were not examined nor they were trained sufficiently and thoroughly before dispatch. More important is that emotional conflicts and distrust between West- and East-German public servants have become more serious, because dispatched public servants have worked in important departments and with high position.
The 4th chapter contrasts the East-German administrative system with the West-German one before the reunification, and examines the establishing process of the system and problems. Different from the administrative system of West Germany, the East-German system was democratic centralism under the leadership of the Party, and local administration in East German was not permitted to have autonomy.
Five of new slates were reformed in the East German region at the same time as reunification, and districts―local units in the East German rule―were abolished. New states established their own administrative system, similar to West-German states which have been in the sisterly relationships with new states. Also, local autonomy began through the local election in the East German region. However, many complications came out in the process of drawing boundaries among new slates. They were suffering from the poor financial conditions, and their political powers were very weak, compared with them of West-German slates.
The 5th chapter explains the South and North Korea`s administrative systems, and considers main directions of and alternatives for administrative integration. Different from that of South Korea, the administrative system of North Korea is characterized by Juche Ideology, absolute leadership of paramount leader, democratic centralism, superiority of the Party (Chosoen Labour Party) to the administrative agencies. Also, in recruiting new bureaucrats, party loyalty and class is more emphasized than specialities.
Administrative integration should be accomplished according to such principles as follows: i) the integration should be bases on liberal democracy and constitutionalism; ii) it should be done in the direction of being able to remove complications and prejudice between South and North Koreans; iii) the integration should proceed slow, not radically, considering people`s opinions. In building new administrative system according to the above-mentioned principles, it is desirable to establish, so-called, “Reconstruction Ministry” and to expand local autonomy incrementally rather than to implement it completely at the same time as reunification.
It is indispensable for public servants from North Korea to be cut back and reappointed when reunified, observing certain criteria such as exceptional and general provisions of dismissal in the German Reunification Treaty. Public servants who pass the criteria should be absorbed into the South-Korean personnel system as soon as possible and be retrained to improve their abilities. Also, public servants, who will be dispatched to the North Korean region, should be selected, trained and managed in advance to reunification.
The 6th chapter summarizes contents of this report and re-emphasizes on the importance of preparing for administrative integration in advance lo reunification.
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