한국 공적연금개혁에 관한 연구 : 기초연금개혁 담론 분석을 중심으로

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study presents an analysis of the discourses on basic pension reform in South Korea. Korean public pensions have experienced dynamic transitions in spite of their short history. The pension reform has focused on resolving the imbalance of contributions and benefits in the pension system in order to achieve fiscal sustainability. Despite the increased interests in the pension politics of the policy making process, most of the discussion has maintained its narrow perspective, which mainly focused on the final part of the policy-decision making process. Discourse analysis is a useful tool that can deal with the bias of previous studies and enables us to discuss social contexts during the public pension reform.
The purposes of this study are to (1) highlight the main aspects of the discourses on the process of public pension reform, (2) address the phenomenon reflected by the effects of public pension reform, and (3) conduct Critical Discourse Analysis (CDA) on the context of public pension reform. For these purposes, CDA was used to illuminate the most recent process of basic pension reform. As this study examined the discourse interaction among major actors who were engaged in the design of basic pension, it grasped the overall welfare politics surrounding basic pension reform. Specifically, this study collected and analyzed several types of materials, including the newspapers, press releases, proceedings of the actors participating in public pension reform, and research reports, between the periods of November 2012 and May 2014.
CDA was conducted in three steps. The first step was to perform textual analysis discussing changes in institutions and policy of the pension system. President Park Geun Hye failed to keep her promise of expanding the basic pension system and rather had preceded the reform to reduce the size of the pension system. The second step focused on discourse strategies of public pension reform, specifically behavioral aspects of the media and government. This study analyzed two strategies: (1) linguistic strategies to modify the basic pension system and (2) discourse strategies to reconstruct the characteristics of basic public pension. In the final step, this study reconstructed the discourses on the overall context of public pension reform and addressed the social practice of discourse.
Results show that discourse of fiscal sustainability was reignited in the process of basic public pension reform. Welfare institutions were fragmented in the absence of public awareness, social support, and solidarity. In turn, the role of the basic pension was characterized as marginal mode of public assistance that targeted only the poor elderly. Thus, the functions and roles of public pensions have been continuously reduced and shrunken.
The results of this study provide three meaningful implications for the basic pension reform in Korea. First, the Korean government has asserted that basic pension reform, which was a politically sensitive issue, should be discussed via the agreements of various social partners. However, these social actors were not able to play their appropriate roles under government control. Second, the government’s monopoly of discourse on basic pension reform evaporated the competitions and debates of policy discourse among various social organizations. That is, the information monopoly and media censorship of the government made it impossible for the counterparts to effectively construct a coping discourse. Finally, this study confirmed that the hegemony occupied ideology of “welfare institution = fiscal burden” and confined the discourse practice within all welfare debates. In turn, the discourse practice led by the government prevented the basic pension reform from expanding population coverage and securing the adequacy of benefits. In sum, the discourse strategies pursued by the government (i.e., fiscal sustainability, intergenerational conflict, and next generation’s burden) justified and reinforced the drive of public pension reform to reduce the public pensions.
Public pension reform has been an ongoing process. The discourse, public pensions are expected to provoking fiscal burden, enable the government to build different discourse strategies to weaken the public pension system. Along with the changes in the social structure, discourse politics will be facilitated in this adjustment process of welfare institutions. Consequently, coping discourse should be constructed in a more reactive and appropriate way.

국문 초록 (Abstract)

한국의 공적연금은 짧은 역사에 비해 매우 역동적인 변화를 겪어 왔다. 계속된 연금개혁의 방향은 재정안정화를 목표로 수지불균형을 줄이는 것으로 설정되었다. 그러나 재정안정화 방안은 급진적인 연금급여 축소에 집중되어 노후소득보장 기능을 훼손할 우려가 제기되고 있다. 그동안 공적연금개혁에 대한 관심은 연금제도의 수정과 보완에 집중되어 왔기 때문에 공적연금제도의 존재 의미와 연금개혁의 본질적 목표에 대한 논의는 미흡하였다. 또한 연금개혁을 이해하기 위해 정책결정과정의 역동을 보여주는 연금 정치에 대한 관심이 높아지고 있지만, 기존 연금개혁 정치 연구들은 주로 최종 정책결정과정에 집중하였다는 점에서 관심 범위가 다소 협소하다. 담론분석은 기존 연구의 편향성을 극복하고, 우리나라 공적연금개혁의 방향을 이끌었던 사회적 조건과 정치적 맥락을 새로운 각도에서 조명할 수 있는 연구방법이다. 연금개혁의 목표에 대한 고민 없이 공적연금개혁이 반복적으로 이루어지고 있는 현실을 비판적으로 검토하고자 담론 분석을 실시하였다. 이 연구에서는 ‘공적연금개혁 과정이 왜, 그리고 어떤 담론에 의해 이루어지는가? 즉 어떤 담론에 포섭되어 진행되었는가’라는 질문을 가지고 연금개혁을 둘러싼 담론정치를 탐색하고자 한다.
본 연구는 국내 공적연금개혁과정에서 논의된 주된 담론의 양태를 확인하고, 그 효과가 발현되는 양상을 검토함으로써 연금개혁의 맥락을 비판적으로 이해하는데 목적을 두었다. 이를 위해 가장 최근에 전개된 기초연금개혁과정을 비판적 담론분석으로 접근하였다. 2014년 도입된 기초연금은 한국의 공적연금개혁 역사에서 독특한 위치에 있다. 첫째 기초연금제도는 공적연금의 사각지대에 위치한 빈곤노인에게 최소한의 생활을 보장하기 위해 도입되었지만, 선거공약으로 제시된 보편적 기초연금은 박근혜정부의 집권 이후 선별적 제도로 변경되었다. 이 과정에서 선별적 제도의 타당성을 정당화하는 담론 정치가 이루어졌는데 본 연구는 이에 주목하였다. 둘째 기초연금개혁은 앞선 연금개혁과 마찬가지로 정부 주도 하에 진행되었으나, 범시민사회단체 연대체인 ‘연금행동’이 결성되어 기존 연대체들에 비해 더욱 적극적으로 정부 주도의 기초연금개혁에 저항하고 구체적인 비판을 수행하였다. 이는 담론정치 분석을 통해서도 연금정치의 역동성을 보여줄 가능성이 있다는 것을 의미한다. 따라서 기초연금 설계에 영향을 미친 주요 행위자들의 말과 텍스트로 이루어진 담론의 상호작용을 검토함으로써 기초연금개혁을 둘러싼 복지정치의 중요한 한 측면을 파악할 수 있었다.
기초연금개혁은 총 4단계에 걸쳐 진행되었다. 첫 번째는 박근혜 후보가 공약으로 내세웠던 기초연금안과 박근혜정부의 집권 직후 소집된 대통령직 인수위원회에서 논의된 기초연금제도의 설계 단계이다. 박근혜후보는 ‘모든 노인에게 20만원’을 지급하겠다는 공약으로 노인표를 얻었으나, 대통령직 인수위원회에서는 재원부담을 이유로 보편적 제도에서 선별적 기초연금제도로 변경하기 시작하였다. 대통령직인수위원회는 재원 조달, 대상 선정, 급여 지급 수준 결정 등 구체적인 제도 설계에 대한 정책 아이디어들을 언론을 통해 제시한 후, 소득하위 70%의 노인에게 기초연금급여를 국민연금가입에 따라 차등지급하는 제도안을 마련하였다. 두 번째는 정부가 사회적 합의기구인 ‘국민행복연금위원회’를 구성하고 구체적인 기초연금제도에 대한 합의안을 마련하기 위해 논의한 시기이다. 국민행복연금위원회는 세대 대표와 이해당사자들과 전문가가 포함된 협의 기구로 만들어졌으나, 이들은 기초연금제도를 하나의 안으로 합의하지 못하고 2개의 대안을 병렬적으로 제시한 채 활동을 종료하였다. 국민행복연금위원회에서도 기초연금 지급대상은 소득 하위 70-80%로 한정하고, 국민연금가입이나 소득인정액에 따라 연금급여를 차등 지급하는 원칙이 결정되었다. 세 번째는 국민행복연금위원회에서 제출한 합의안을 기반으로 정부가 기초연금법안을 작성한 단계이다. 제도 설계과정에서 가장 논쟁이 되었던 국민연금과의 연계 원칙은 정부의 법안 작성과정에서도 수정되지 않아 사회적으로 반발을 불러 일으켰다. 연금행동과 언론에서는 국민연금가입기간을 기초연금 수급의 기준으로 설정하는 것은 장기 국민연금가입자를 역차별하는 역진적인 제도 설계라고 비판하였으나, 정부는 이 원칙을 유지하였다. 네 번째는 정부의 법안이 국회로 이관되어 최종 법안으로 확정된 단계이다. 국회에서는 정부와 여당의 기초연금 축소 방안이 야당과 연금행동의 반대로 대립각을 유지하다가 국민연금가입기간의 연계 방안이 고수된 상태로 입법되었다.
본 연구는 비판적 담론분석 접근으로 기초연금개혁과정을 살펴보았다. 비판적 담론분석은 텍스트 수준, 담론적 실천수준, 사회적 실천 수준으로 나누어 분석이 이루어진다. 1단계에서는 기초연금개혁에서 등장한 각 행위주체들이 만들어낸 텍스트를 통해 담론 행위를 파악하였다. 기초연금제도를 설계하는 주요 행위자는 정부였고, 이에 대한 언론과 연금행동의 대응을 시간의 흐름에 따라 재구성하여 검토하였다.
비판적 담론분석의 2단계는 언론과 정부의 담론 행위를 중심으로 담론 전략을 분석하였다. 정부는 보편적인 기초연금제도를 선별적인 제도로 수정하면서 언어적 전략과 기초연금의 성격을 재구성하는 담론 전략을 활용하였다. 정부가 보도자료를 통해 담론을 만들고 유포하는 과정에서 주로 사용된 담론 전략은 모호하게 말하거나 정보를 드러내지 않기였다. 또한 정부가 직접 정부개혁안을 설명하기보다는, 전문가를 통해 제도의 정당성을 간접적으로 설명하도록 하였다. 이와 함께 언론은 공적연금제도의 특성에 따라 장기재정추계를 기반으로 수치를 부풀리거나 ‘증세 공포’를 부각시킴으로서 정부의 재정 부담에 대한 타당성을 확보하고 선별적 기초연금을 지지하였다.
언어적 전략 외에도 정부는 조세로 운영되는 기초연금의 재원 부담을 줄이기 위해 ‘재정적 지속가능성’담론을 꾸준히 유포하였다. 기초연금 지급대상을 축소하고 급여를 축소하기 위해 세대 내 형평성 담론과 후세대 부담론을 등장시켰다. 형평성 담론은 국민연금가입자의 기초연금 급여를 삭감하는 제도설계를 위한 담론으로 국민연금가입자는 급여 산식 상 A값(균등부분)을 통해 후세대로부터 이전을 받고 있어 이중혜택을 받는다는 것이다. 이는 적정한 기초연금을 보장하기보다는 장기적인 관점에서 국민연금제도의 성숙 이후 국민연금가입자에게 기초연금을 통한 사회적 이전의 전달을 차단하기 위한 전략이었다. 미래세대 소환 전략은 재정부담 축소를 위한 후세대 부담론을 유포하는 것이다. 정부는 기초연금재정의 부담을 줄이고, 후세대의 연금급여 부담을 줄인다는 명목으로 장기재정추계를 통해 과도한 비용을 산출해 내고, 후세대의 연금급여를 삭감하는 개혁을 진행시켰다. 정부는 담론 전략을 통해 기초연금을 축소된 공적부조제도의 한 형태로 도입하였고 기초연금의 성격을 재구성하였다. 즉, 기초연금은 공적연금제도의 사각지대를 보완하기 위해 도입되었지만, 공적연금체계 내에서 제도적 위상은 찾아볼 수 없게 되었다.
이러한 담론 전략은 전반적인 공적연금개혁의 맥락에서 봤을 때 사회적 부양의식과 연대의식의 부재라는 ‘부재’의 담론과 공적연금제도 수정을 통해 대상과 제도를 파편화시키는 ‘파편화’ 담론으로 재구성할 수 있다. 특히 사회적 연대 담론의 부재는 정부가 ‘세대 간, 세대 내 형평성’을 강조함으로써 축소지향의 연금개혁을 추진할 수 있었던 근거가 되었고, 사회적 부양의식의 부재 속에 ‘세대 갈등’을 등장시킨 언론의 도움으로 국민연금가입자를 역차별하는 기초연금 설계가 이루어졌다. 제도의 파편화는 결과적으로 기초연금의 역할을 현재 빈곤노인을 위한 공공부조로 전락시켰고, 공적연금제도의 역할과 기능을 점진적으로 축소시켰다. 이러한 담론 전략들은 현재 빈곤노인을 위한 기초연금제도의 범위를 최소화시키고 기초연금이 전체 공적연금제도 내에서 모호한 위상을 가지고 공공부조와 사회보험의 경계에서 여전히 역할의 혼란을 겪는데 일조하였다. 기초연금제도는 공적연금제도의 성숙에 따라 축소될 것인지 혹은 다층체계로서 기능을 할 것인지를 확정하지 못한 채 제도화되었다.
기초연금개혁과정의 담론을 분석한 결과 크게 세 가지 측면에서 시사점을 제공한다. 첫째, 정부는 민주적 합의절차를 가시화하기 위해 연금개혁과 같은 정치적으로 민감한 사안에 대해서는 사회적 합의기구를 통한 논의방식을 선택하였다. 그러나 기초연금개혁과정에서도 국민행복연금위원회라는 논의의 장은 만들어졌지만, 위원회의 위원들은 기초연금제도와 관련된 정책아이디어를 제시하지 못하고, 정부가 제시한 대안을 가지고 선택만 하는 수세적인 태도를 보여주었다. 정부는 기술적인 해석이 필요한 장기재정추계를 제시하여 담론을 독점하고 제도 설계를 위한 대안선택의 범위를 제한하고 통제하였다. 또한 국민행복연금위원회에서는 기초연금대상자 축소에 대해서는 쉽게 합의하는 모습을 보여주었는데 이는 이미 ‘복지제도=재정부담’이라는 이데올로기가 헤게모니를 선점하고 있는 상황에서 모든 복지논쟁을 재원의 범위 내로 제한하는 담론적 실천이라고 할 수 있다.
정부의 연금개혁담론 독점과 대항담론의 통제는 정책담론의 경합 부재로 이어진다. 연금행동은 정부의 축소지향 기초연금개혁 설계의 아이디어가 제시될 때마다 대항진영으로서 하나의 목소리를 내었지만, 정부의 담론에 대응할 수 있는 대항담론을 만들어내지는 못했다. 정부가 재정안정화 담론을 유포하면서 제도 수정을 계속 하는 동안 ‘연금행동’은 원론적인 의미에서 ‘약속을 지킬 것’과 ‘보편적 기초연금’으로 도입할 것을 주장함으로써 힘을 얻지 못한 것이다. 결과적으로 정부의 주도적인 담론 전략에 휩쓸려 기초연금개혁은 대상의 포괄성과 급여의 적절성도 성취하지 못했다. 연금개혁 이슈 자체가 정치적 부담으로 선제적 개혁 아이디어를 제시하지 못하는 한계와 대항담론 진영의 보도내용들이 언론매체의 편향적 선발에 의해 국민들에게 알려지지 못하는 구조적인 어려움 속에서 대항진영의 대응은 힘을 잃었다.
공적연금개혁 역사를 볼 때 정부는 공적연금제도를 노후소득보장제도보다는 국가의 경제성장기반을 마련하기 위한 전략으로 수정적립방식으로 도입하였다. 공적연금을 위한 적립기금의 가시화와 적립기금의 소진이 노후소득보장의 가능성을 위협함에 따라 국가 책임을 축소하는 방향의 연금개혁을 추진하였다. 재정적 지속가능성을 위해 미래 세대의 연금급여를 삭감하는 개혁을 단행한 후 이를 보완하고, 제도 확대과정에서 제외되었던 노인들을 공적연금제도 내로 편입시키기 위한 기초노령연금도 도입되었다. 그러나 기초노령연금은 기초연금으로 전환되면서 선별적 제도가 되었다.
이 과정에서 재정안정 담론은 연금개혁의 범위를 연금제도 자체로 제한시키고, 수지균형을 맞춰야 한다는 담론은 공적연금의 축소를 정당화하였다. 연금개혁 정치는 연금대상인 노인을 형평성의 담론을 통해 노후 소득보장을 받을 자격이 있는 노인과 그렇지 못한 노인을 구분하여 사회보험제도가 가지고 있는 특수한 권리적 성격(purchased right)을 논의하는 것조차 어렵게 만들었다. 여전히 복지제도는 경제논리에 종속된 상태로 논의되고 있다. IMF 경제위기 이후 재정계산과 함께 유입된 신자유주의의 영향은 재정 관점에서 복지제도를 재단하고 설명하는 방식을 보편화하였다. 기초연금이 도입되면서 공적연금제도의 적정성을 위한 기초연금제도의 보완 논의는 배제되었다.
본 연구는 기초연금개혁을 비판적 담론분석으로 접근하여 연금개혁방향이 어떻게 결정되고 기초연금이 어떤 조건에서 사회적으로 구성되는지 알아보았다. 기초연금개혁과정의 담론 분석을 통해 확인할 수 있었던 것은 다음과 같다. 첫째 정부는 약속과 다른 선별주의적 기초연금을 설계하면서 제도 축소의 정당성을 확보하기 위해 재정적 지속가능성과 이중혜택 담론, 후세대 부담론과 같은 담론 전략을 활용하였다. 둘째 기초연금개혁과정에서 국민행복연금위원회와 같은 담론의 장이 형성되었으나, 정부의 담론 통제와 독점성이 두드러졌다. 셋째, 대항담론진영은 정부와 언론의 담론 통제 속에서 적극적으로 대응하였으나 사회적 합의과정에서 배제되고 본격적인 대항담론 구성과 유포에 실패하면서 축소지향의 개혁을 막지 못했다. 향후 사회구조 변화에 따른 복지제도의 조정과 확대 과정에서 복지정치는 더욱 활성화될 것이다. 가치를 기반으로 하는 사회복지제도를 둘러싼 정치과정에서 담론정치는 중요할 수밖에 없다. 따라서 복지정치에 대한 심층적 분석을 위해서 뿐만 아니라, 복지정치의 과정에서 일방적으로 휘둘리지 않기 위해서는 담론정치에 대한 민감성이 요구된다.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서론 1
• 1. 문제제기와 연구 목적 1
• 2. 논문의 구성 5
• Ⅱ. 연구의 배경 7
• 1. 공적연금제도와 개혁 7
• 1) 공적연금제도개혁의 역사 7
• (1) 1차 개혁(1998년) 9
• (2) 2차 개혁(2003년~2007년) 11
• 2) 기초(노령)연금제도 도입과 개혁 13
• (1) 2007년 기초노령연금제도의 도입 13
• (2) 2013년 기초연금 개혁 17
• (3) 기초연금개혁의 쟁점 19
• 2. 연금제도의 재정안정화 논의 23
• 1) 재정안정화 논의의 의미와 적용 23
• (1) 수지 균형으로서 재정안정화 24
• (2) 재정안정화의 재조정 29
• 2) 공적연금개혁의 방향 30
• (1) 제도의 지속가능성 31
• (2) 사회적 부양의 원리 33
• (3) 잠재된 사회보험의 권리성 36
• 3. 선행연구 검토 39
• Ⅲ. 연구방법: 담론 분석 44
• 1. 정책결정과정에서 담론 분석 44
• 1) 담론분석의 의의와 유용성 44
• 2) 담론의 주체와 권력관계 48
• 2. 비판적 담론분석 51
• 3. 분석방법 54
• 1) 분석 대상 54
• 2) 분석 절차 58
• Ⅳ. 기초연금개혁 담론 분석 60
• 1. 제도화 과정의 담론 61
• 1) 제도 설계과정의 담론 : 대통령직 인수위원회 62
• 2) 제도 조정과정의 담론 : 국민행복연금위원회 76
• 3) 제도 입법과정의 담론 : 정부의 기초연금안 작성 82
• 4) 제도 결정과정의 담론 : 국회(여야정협의체) 92
• 2. 전략을 통해 본 담론 97
• 1) 제도 정당화를 위한 전략 97
• (1) 모호하게 말하기, 드러내지 않기 98
• (2) 숫자 부풀리기 101
• (3) 전문가 의견 참조하기 105
• 2) 기초연금의 제도적 위상을 재구성하는 담론 전략 107
• (1) 재정적 지속가능성 전략 108
• (2) 이중 혜택 전략 110
• (3) 미래세대 소환 전략 116
• 3. 공적연금의 담론 재구성 119
• 1) 부재의 담론 120
• (1) 사회적 부양 담론의 부재 121
• (2) 사회적 연대 담론의 부재 123
• 2) 파편화의 담론 128
• (1) 대상의 파편화 129
• (2) 제도의 파편화 132
• Ⅴ. 논의 135
• 1. 정책담론 장의 독점과 통제 135
• 2. 정책담론의 경합 부재 142
• 3. 복지정치와 담론 145
• Ⅵ. 결론 155
• 1. 연구결과와 함의 155
• 2. 후속연구를 위한 제언 158
• 참고문헌 160
• 부록: 분석자료 목록 175
• 국문초록 178
• Abstract 183

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