선거 거버넌스에서 NGO의 역할과 한계:사악한 문제 상황에서 제도적･자발적 감시 모델의 관찰 가능성 비교 = The Role and Limits of NGOs in Electoral Governance:Comparing the Observability of Institutional and Contentious Monitoring Models under Wicked Problem Conditions

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 정치적 양극화가 심화된 민주주의 환경에서 선거 공정성 논란이 행정적 관리 문제가 아니라 다양한 행위자의 인식과 해석이 충돌하는 ‘사악한 문제’로 전환되는 현상에 주목한다. 이를 통해 2025년 제21대 대통령선거를 사례로 제도적 감시 모델인 공정선거참관단과 자발적 감시 모델인 시민단체 ‘시민의눈’을 비교 분석하였다. 이론적으로 본 연구는 공동생산 및 공동파괴 관점을 적용하고 분석 개념으로 ‘관찰 가능성’을 설정하였다. 관찰 가능성은 선거 절차가 제3자에 의해 목격되고, 설명되며, 검증될 수 있는 신뢰 인프라를 의미한다. 본 연구는 이를 접근성과 검증성의 차원으로 조작화하고, 두 차원의 생산 방식을 매개하는 관계적 조건을 함께 분석하였다. 방법론적으로는 구조화된 초점 비교를 통해 두 사례에 동일한 표준 질문을 적용하였다. 분석 결과, 공정선거참관단은 선관위가 허용한 제도 내부 공간에서 투･개표 절차와 봉인 등 물리적 절차를 확인하고 이를 공식 보고서로 제도화함으로써 설명가능성 중심의 관찰 가능성을 생산하였다. 이는 기존 제도 신뢰를 유지하는 사회적 보증 기능을 수행하였으나, 기술적 검증 역량과 정보 접근권의 한계로 인해 핵심 시스템의 기술적 무결성을 실질적으로 검증하는데 제약이 있었다. 반면 시민의눈은 제한된 접근 조건 속에서도 CCTV열람, 현장 기록, 개표 데이터 대조 등을 통해 능동적 검증을 시도하며 검증가능성을 추구하였다. 그러나 기술적 리터러시가 충분히 제도화되지 않은 상태에서 설계된 기술적 검증 프레임은 정상적 절차나 데이터를 이상 징후로 해석할 수 있는 구조적 위험도 함께 내포하였다. 또한 두 감시 모델 모두 사전투표함 보관 기간에 대한 연속적 관찰 가능성을 확보하지 못하였다. 이 시간적 공백은 선관위의 투명성 강화 조치에도 불구하고 의혹이 재생산될 수 있는 구조적 조건으로 작용하였다. 더 나아가 공정선거참관단과 시민의눈은 각각 제도 내부의 설명 논리와 제도 외부의 검증 논리에 기반하여 활동하였으며, 이러한 구조적 차이는 동일한 사실이 서로 다른 방식으로 해석될 수 있는 분절적 거버넌스 조건을 형성하였다. 본 연구는 시민사회 감시가 선거 신뢰를 생산할 수 있는 잠재력을 지니지만, 기술적 전문성, 제도적 접근권, 행위자 간 조정기제가 결합되지 않을 경우 공동파괴로 전환될 수 있는 구조적 조건이 존재함을 시사한다. 따라서 선거 신뢰 회복을 위해서는 물리적 감시와 기술적 검증을 통합하고 시민감시자의 전문성을 강화하며, 제도적 감시와 자발적 감시를 연결하는 혼합형 거버넌스 구조를 설계할 필요가 있다. 이는 선거 공정성 논란이 심화되는 환경에서 관찰 가능성의 공동생산이 선거 거버넌스의 핵심 과제임을 시사한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study examines how electoral integrity controversies in contemporary democracies, intensified by political polarization, have evolved from administrative issues into wicked problems, and seeks to identify the governance conditions necessary to mitigate them. Using the 2025 South Korean presidential election as a case, the study compares two monitoring models: the institutional monitoring model represented by the Official Election Observation Group, and the voluntary monitoring model represented by the civic organization Citizens’ Eyes.
The study applies the theoretical framework of co-production and co-destruction and adopts “observability” as its central analytical concept. Observability refers to a multidimensional trust infrastructure in which electoral processes can be seen, explained, and verified by third parties. It is operationalized through two dimensions (access and verification) while also considering the relational conditions that mediate their production. Methodologically, the study employs a structured focused comparison and applies the same standard questions to both cases.
The findings show that the institutional monitoring model produced observability centered on explainability by confirming compliance with formal procedures within the system and institutionalizing these findings through official reports. While this model functioned as a form of social endorsement that maintained existing trust, it was limited in conducting substantive verification of core technical systems because of insufficient technical expertise and restricted access to technical information.
In contrast, the voluntary monitoring model attempted active verification even under constrained access conditions and pursued verifiability beyond procedural observation. However, a technical verification framework designed without sufficient institutionalization of technical literacy may carry the structural risk of interpreting normal procedures or data as anomalies.
Moreover, both monitoring models failed to ensure continuous observation during the critical period of ballot storage, and this temporal gap functioned as a structural condition under which suspicions could re-emerge despite the election commission’s transparency measures. Furthermore, the institutional and voluntary monitors operated on the distinct logics of internal explanation and external verification respectively, and this structural difference formed a fragmented governance condition in which the same facts could be interpreted in divergent ways.
The study suggests that civil society monitoring has the potential to co-produce electoral trust, but structural conditions for transition toward co-destruction may emerge when technical expertise, institutional access, and coordination mechanisms among actors are not combined. Integrating physical and technical verification, strengthening the technical literacy of citizen monitors, and designing a hybrid governance structure that connects institutional and voluntary monitoring are therefore necessary. In an environment of intensifying electoral integrity controversies, the co-production of observability emerges as a key task of electoral governance.