교육과정 조정에 관한 연구 : 보건교과 도입과정을 중심으로

국문 초록 (Abstract)

이 연구에서는 보건교과가 도입되는 과정을 통하여 교육과정의 조정(Curricular Control)이 필요한 이유, 교육과정을 조정하는 정책행위자 및 그들의 주장과 자원, 제약을 밝힘으로써, 사회적 변화를 반영하여 개방적이고 유연하게 교육과정을 조정할 수 있는 제도 개선에 대한 시사점을 찾고자 하였다.
어느 나라에서든 교육의 책무성을 이유로 국가나 특정 집단에 의해 교육과정에 대한 조정이 이루어져 왔지만, 그 구체적인 과정은 ‘비밀의 정원(Secret Garden)’처럼 베일에 가려지는 경향이 있었다. 그에 따라 교육과정이 어떻게 조정되는지에 대해
구체적으로 접근한 연구 역시 거의 찾아보기 어려웠다. 그러나 획일적인 교육과정 체제에 대하여, 사회적으로 교육과정의 다양화 및 조정 과정의 민주화？개방화의 요구가 확대되고 있음에 비추어, 이 과정을 보다 체계적으로 규명할 필요성이 있으며,
이에 이 연구에서는 교육과정이 조정되는 구체적인 과정을 밝히고자 하였다.
이러한 연구목적을 달성하기 위하여 다음과 같이 연구문제를 설정하였다. 첫째, 교육과정 조정의 요구가 제기된 이유는 무엇인가? 둘째, 교육과정 조정은 어떤 과정을 통하여 이루어졌는가? 셋째, 교육과정 조정과정에서 정책행위자들은 어떻게 대응했는가? 이 연구문제에 접근하기 위하여 보건교과 도입과정을 분석
대상으로 채택하고, 교육과정 조정의 배경과 동기, 교육과정의 의제화, 입법, 고시, 실행 과정을 정책행위자를 중심으로 분석하고 자원과 제약을 밝히고자 하였다. 보건교과 도입과정은 (사)보건교육포럼 등 보건교사 단체들의 조직적인 노력을 토대로 사회적 의제화 및 국회 입법으로 교과를 도입한 최초의 사례로, 의제의 성격 및 접근성 등에 있어서 이 연구에 적합하다고 보았다.
연구 모형은 G. Majone의 정책 분석 모형에 착안하여 이를 논증 모형과 제도개선 분석 모형으로 규정하고 통합하여 활용하였다. Majone은 정책 수립에 있어서 다양한 정책행위자를 가정하며, 이들의 논증과정을 통하여 문제의 복합적인 ‘실체적 진실’을 추구하고, 제약을 개선하기 위해 제도 개선 분석의 세트를 제시하였다. 이는 이 연구에 적합한 틀로 판단되어 통합하여 활용하였다.
이와 같은 분석을 뒷받침하기 위한 연구 자료로 선행연구, 보건교과 도입과정의 실증자료, 입법 및 고시와 관련된 국회 및 정부의 공식 자료, 각 정책행위자들의 회의자료, 언론보도 자료, 고시의 실행과정과 운영에 따른 실증 문건, 면담 등을 활용하였다. 사회적 요구에 개방적인 교육과정의 운영체제, 교원의 양성과 자격 등 교원정책, 교육과정을 발의할 법적 기구 등에 대해서는 방향에 대한 의견만 제시하고 자세한 방안은 후속 연구에서 다루어야 할 것으로 판단하였다.
이 연구를 통해 나타난 결과는 다음과 같이 요약할 수 있다.
첫째, 교육과정 조정의 요구는 사회의 변동에 따라 보건교육의 요구가 확대되면서, 보건교사들이 연 300시간에 이르는 보건수업을 담당하게 되면서 발생했다. 이러한 보건교사의 수업은 체육교과 등의 수업으로 간주되고, 교육과정 운영에 필요한 정책들이 배제되어 보건교사의 업무 하중의 증가, 보건교육의 부실,
수업 성과 배분의 투명성 문제 등을 초래하여 보건교사들에게 개선의 동기를 부여하게 되었다.
둘째, 보건교과 도입 의제는 2001년부터 ‘건강사회를 위한 보건교육연구회’(이하 건사연) 및 ‘전교조보건위원회’ 등의 보건교사단체에 의해 사회적 의제화 방식으로 제기되었다. 교육부는 이를 의제로 다루려 하지 않았던 반면 국회는 보건교과 입법안을 제출하고, 당사자 진술 및 토론 과정을 거쳐 2007년 12월에 이를
통과시켰다. 이 법률에는 체계적인 보건교육의 의무가 명시되었으나, 교육부의 반대로 보건교과는 삭제되었다. 이에 교육부는 2008년 9월, 보건교육과정을 ‘선택과목(중등)과 재량시간(초등 5,6학년)’으로 고시하였고, 2009년 3월 1일부터 전국의 각 학교에서는 교육부의 공문에 따라 약 17시간 이상의 보건교육이 실행되기 시작했다. 그 결과 2010년 현재 초등학교에서는 90% 이상의 학교에서 약17시간의 보건교육이 이루어지고 있지만, 중고등학교의 보건과목 채택률은 10%수준에 미치지 못하고 있다. 한편 ‘2009교육과정’ 개정으로 2008년 보건교육과정에서 고시되었던 초등학교의 보건 수업시수, 학년 등의 지정사항이 삭제되었다. 이는 학교 실행의 구체적인 근거가 없어지게 되어, 향후 초등학교의 보건교육에 대한 전망이 불확실해지게 되었다.
셋째, 보건교과를 둘러싼 각 정책행위자들의 주장을 보면, 보건교사들은 보건교사의 보건수업을 공식적으로 인정하고 교과서 사용과 교사 배치 등이 가능한 ‘보건교과’를 도입할 것을 주장했다. 반면 체육 교과군은 보건은 이미 체육교과의 한 영역이
며, 이를 재편할 경우 교원정원 및 양성？연수？승진 등이 변동될 것을 우려하여 이에 반대했다. 전교조는 교과 신설 문제로 조직이 갈등을 겪게 되는 것을 우려했고, 교총은 이와 함께 승진 등에 변동이 오는 것을 원하지 않았다. 교육부는 학습량 증가, 교
육과정 및 교원수급의 혼란을 이유로 ‘현행유지’를 주장했으며, 국회는 학생 건강을 명분으로 보건교과를 도입하기로 했으나, 교육부의 반대로 여야 간에 의견이 엇갈리며 법안에서 보건교과를 삭제하였다. 한편 여성？청소년 단체들, 국가청소년위원회,
보건복지부 등은 학생들의 건강문제의 심각성을 들어 보건교과 도입을 지지했고, 체육관련 단체들은 ‘간호계 집단의 입지를 위한 조치’라며 이에 반대했다.
넷째, 정책행위자들은 정책과정별로 아래와 같이 서로 대응했다.
‘의제화 과정’에서 보건교사 단체들은 보건교과 의제를 공론화하며 교육부에 의제 채택을 촉구했으나, 교육부는 교과별로 안배된 교육전문직을 중심으로 ‘지금도 체육교과 등에서 잘하고 있다’는 논리로 이를 차단했다. 이러한 교육부의 입장은 국회,
청와대, 교원단체, 보건교사단체 등에 널리 영향을 미쳤고, 이에 교육부가 주도하는 장(場)에서는 공정한 의사결정이 제한되고 있다고 판단한 보건교사 단체들은 교육부의 문제를 교육부 외부에 널리 알리면서 국회로 장을 바꾸기로 하였다.
‘국회 입법 과정’에서 국회는 보건교사들의 제안에 따라 사회적 요구를 명분으로 보건교과를 의제로 채택하여, 이해당사자, 전문가 등으로부터 의견을 청취하고 교육과정 결정권 등 주요 쟁점을 다루었다. 보건교사 단체와 국회의원은 헌법이 보장한 국회의 입법권을 토대로 보건교과 입법을 주장하고, 실태조사, 보건교과 촉구 1,000인 선언, 토론회 등으로 오피니언과 시민단체의 지지를 이끌어 내고자 하였다. 교육부와 체육 교과군 등은 법률이 위임한 교육부의 교육과정 결정권을 강조하며 교과군의 반대여론을 형성하고, 학교보건연구회와 여당은 입법 대
신 교육부에 보건교과 청원을 추진하거나, 교육과정에 관한 정보, 지식, 절차 등의 자원을 활용하는 등으로 입법을 무산시키려 하였다.
‘보건교육과정 고시’는 청와대의 지지를 바탕으로 보건교사 단체가 고시 추진을 제안하고 교육부가 이를 수용하면서, 초등학교 재량시간 수업 및 중고등학교 선택과목 등으로 타협하여 고시를 추진하게 되었다. 그러나 체육과의 반대와 이들의 영향으로 청와대에 반대 기류가 조성되자 교육부는 교육과정심의회, 법제처의 법률해석, 교과군의 반대 등을 활용하여 신속하게 고시를 유보하였다. 보건교육포럼은 교육부 앞 집회, 시민단체와 국회의 지지를 바탕으로 고시를 촉구하며 국회의 사회적 합의를 존중할 것을 강조한 반면, 체육？가정 교과군 등은 기자회
견, 1인 시위 등으로 고시 철회를 요구하며 교과 간의 합의를 강조했다. 결국 국회의 개입으로 교육부는 고시 유보 후 약 한 달 반 만에 보건교육과정을 고시하게 되었다.
‘실행 과정’에서 교육부는 교원의 추가 배치, 자격 개선 등의 후속 정책을 세우지 않은 채 고시의 실행에 ‘학교자율’의 여지를 담은 공문을 시도교육청에 발송하였고, 이에 대해 보건교육포럼 등은 법률과 고시를 근거로 이를 ‘의무 교육’으로
수정하고, 교원정책을 개선하도록 요구했다. 시도교육청에서는 교육부의 공문을 근거로 보건 교과서의 구입에 필요한 예산을 확보하지 않으려 했고, 보건교사 단체들, 국회, 시의회 의원, 국회의원 등은 시정 질의, 행정감사 등을 통하여 법률을 근거로 교과서 예산을 확보하려 하였다. 학교 단위에서는 수업시수 확보, 교과서 구입 및 선정이 주로 논란이 되었고, 교장단이 개입하기도 했으며, 과원교사의 존재 여부, 학교 규모와 보조교사 배치 여부 등의 교원 현황이 실행에 중요한 조건이 되었다. 일부 학부모는 학생의 생활에 유용성을 들어 교과서 구입을 지지하는 등 실행에 힘을 싣기도 하였다.
다섯째, 이처럼 다양한 정책행위자들 중 보건교사와 국회의원을 중심으로, 여성？청소년 단체, 국가청소년위원회 등은 보건교과 추진 및 국회 입법을 지지한 반면, 교육부를 중심으로 교대와 사범대 교수, 관료 등의 교과군은 교육의 전문성, 교육과정과 교원수급의 혼란을 들어 보건교과 도입 및 국회 입법을 반대하고 ‘현행유지’를 주장하였다. 한편 중앙-지역-학교의 관계에서 교육부는 법률과 고시에 우선하는 공문과 지침, 교육부와 각 시도 교육전문직의 권한 등을 통하여 교육청 및 현장의 실행을 제한하려 한 반면, 보건교사 단체들, 시의회 의원, 교육
위원 등은 학생들의 요구와 법률을 근거로 현장의 보건교육 실행을 지지하고자 하였다.
여섯째, 결국 보건교과 도입의 전 과정에서 교육과정 조정에 가장 크게 영향력을 행사하고 있는 것은 교육부였다. 그러나 교육부는 사회적 요구에 대해 개방적인 논의를 차단하면서, 기존 교과의 교육전문직 관료와 소수의 교육전문가를 중심으로 현행유지를 고수하는 폐쇄적이고 경직된 입장을 유지했다. 특히 교육전문직은 시？도 교육청, 학교 등 전국에 광범위한 네트워크를 가지고 있었다. 건사연등 보건교사 단체들 역시 정책과정 전반에 걸쳐 강력한 동인이 되었는데, 이는 보건교사들이 처한 모순의 심각성을 반영하는 한편 조직력을 바탕으로 교육부 외부의 힘(국회 등)에 의존하지 않으면 교육과정의 문제를 해결할 수 없는 구조적인 한계-교육부의 교육과정 자원의 기존 교과 편중, 토론의 부재-에 기인했다.
국회는 사회적 요구에 개방적이고 이해당사자 및 전문가, 시민들을 포괄하여 공개적인 토론 절차를 거치는 등 민주적이고 개방적으로 교육과정의 변화를 주도했으나, 복잡한 정치 역학으로 일관성을 유지하기가 쉽지 않고, 전문성을 보장할
자원이 제한되어 있었다.
일곱째, 교육과정의 변화에 주요한 제약은 학습량 논리, 교육의 전문성 논리 등의 이데올로기화된 통념, 그리고 10개 교과 중심의 획일적 교과체제와 교원의 양성？연수？승진？배치가 연동되는 경직된 교육과정 체제, 또한 이와 결부된 교육부의 관료구
조에 있었다. 교육부는 ‘고시’를 통해 이러한 현행체제를 유지하고자 했고, 국회는 ‘보건교육의 의무적 실시’를 담은 법률을 개정했으나, 자원의 한계, 교육과정을 교육부에 위임한 법률(초중등교육법 제23조)과 행정부 우위 등이 제도적 제약으로 작용
했다.
이와 같은 결과를 종합하여 다음과 같은 결론이 도출되었다.
첫째, 보건교과 도입 시도는 사회적 요구를 반영하여 하나의 교과 영역의 개설요구와 이에 대한 체육과와의 갈등처럼 제기되었으나, 더 이상 정상적인 방식으로는 새로운 영역을 수용할 수 없는 경직된 교육과정 체제에 대한 도전이었다.
그러므로 보건교과를 도입하는 것을 포함하여, 경직된 교육과정 체제의 전면적인 개편을 모색해야 한다.
둘째, 모든 교과 신설의 요구는 교육과정 체제의 변화를 요구하는 의제가 되어 교육부가 교육과정을 주도하는 장에서는 합리적인 논의가 이루어질 수 없었다.
교육부는 새로운 영역의 교육과정 진입에 대해 폐쇄적으로 통제하며, 현행체제를 유지하는 역할을 담당하고 있었다. 그러므로 사회적 요구를 반영하여 개방적으로 교육과정의 논의를 주도할 새로운 장에 대한 모색이 필요하다.
셋째, 교육부가 변화하는 사회적 요구에 개방적이으로 교육과정을 조정하기 어려운 것은 행정기관으로서의 특성과 부처의 이해, 교과별 관료 배치 등에 따른 것이다. 따라서 별도로 교육과정을 발의할 기구를 설립하고, 교육부의 역할을 법률로 규정하며, 교육전문직을 재편하는 것이 필요하다.
넷째, 교육부의 ‘현행유지’ 입장은 청와대와 국회, 다른 정부기관들, 언론사, 대학, 교육청과 학교에 이르기까지 광범위하게 영향을 미치면서 변화를 제한하고 있었으며, 현행 유지의 통념은 이러한 조건으로 인해 합리적으로 검토되기가 어려운 상태에 있었다. 그러므로 교육부를 중심으로 구조화된 당정협의, 정보의 생산과 유포 체제, 파견체계 등의 개선을 검토해야 한다.
다섯째, 교육부의 폐쇄성은 교육과정의 변화에 대한 요구를 교육부 외부에서 의제화하도록 하였고, 교원단체, 국회, 청와대가 교육부에 압력을 행사하는 방식으로 교육과정에 개입하도록 하였다. 그러나 이는 한시적인 개입에 그치거나 집행과정에서 형식화되는 등 실질적인 변화를 가져오기 어려웠으며, 교육과정에 대한 논의가 교원단체, 정권, 정당의 이해에 따라 이념화, 정치화되는 소모적인 결과를 가져왔다. 그러므로 교육과정 조정에 대한 요구를 합리적으로 수렴하고 평가하는 제도적 절차가 모색되어야 한다.
여섯째, 국회를 통한 보건교과 입법 시도는 교육과정을 조정함에 있어서 교육부 및 교육전문가들만 참여하는 것이 아니라 이해당사자, 시민이 함께하는 개방구조에 대한 실험이었으며, 경직된 국가 교육과정이 국회 입법을 통하여 변화될 수 있는 가
능성을 보여주었다. 교육과정에 대한 자원의 취약성, 정치적 요인에 따른 가변성의 한계를 보완하여 국회에서 법률로 교육과정을 정하도록 발전시킬 필요가 있다.
일곱째, 교육과정에 대한 논의가 학생, 학부모의 요구를 민감하게 반영하고, 교사들의 전문성을 강화시킬 수 있도록 제도화되어야 한다. 그러므로 교육과정 운영에 학생의 선택권, 교사의 자율권이 강화되어야 하며, 이를 위해 교원정책을 유연화하고, 시도교육감, 학교장의 교원 운용에 대한 권한을 확대해야 한다.
이상의 결론으로부터 다음과 같은 제언을 하고자 한다.
첫째, 초중등교육법 제23조 및 관련법을 개정하여 교육과정의 기본적인 사항은 법률로 정하도록 한다.
둘째, 교육과정 조정에 대한 요구를 수렴하고 발의할 독립적인 법적 기구(가칭국가교육과정위원회)를 만들도록 한다.
셋째, 학점제 혹은 수준별 영역별 코스 이수제, 학사 후 교원양성 과정 강화, 1교사 2교과목 담당제를 도입하고 승진을 비롯한 교원의 양성？연수？배치에 차별적으로 연계되는 정교사제도를 개선하도록 한다.
넷째, 교육감, 학교장에게 교육과정 운영 및 교원 운용에 대한 권한을 부여하고 교육전문직 제도를 교과별 체제에서 영역별로 재편할 필요가 있다.
다섯째, 교육과정의 실행에 대한 평가체제를 법률로 제도화할 필요가 있다.
여섯째, 교육부를 중심으로 구조화된 교육과정 관련 자원- 연구, 정보, 기구 등-의 개방적 운영방안을 법률로 정하고 재편할 필요가 있다.
그러므로 추후 연구에서 교육과정의 법제화 방안, 국가교육위원회의 구성 요건, 획일적이고 경직된 교육과정의 탈피와 학점제로의 전환 방안, 1교사 2교과목담당제 도입 방안 등에 대해 심도 있게 다루어질 수 있기를 기대한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The purpose of this study was to find the implications of systemic improvements that can control educational curriculum reasonably and flexibly based on reflecting on social changes. Also, the reason and the main policy makers behind the demand for curricular control, their
contention, resources, and constraints are found in the process of introducing health education as a subject.
Educational curriculum has been controlled by certain groups or the government in nations, but the detailed procedure has tended to be hidden under veils like the "Secret Garden". For this reason, there were
hardly any studies that researched the detailed procedure of educational curricular control.
However, there is a need for such research since the social demands of democratization and the opening of the curricular control and diversification of school curriculum are expanding.
The subject of this study are as follows. First, what was the reason that the curricular control demand was brought up? Second, what was the detailed procedure of curricular control? Third, how did the policy makers act in the process of curricular control?
In order to answer these questions, the background and motive of curricular control, the process of curricular agenda building, and legislation, notification, and implementation were analyzed focusing on the policy makers, and the constraints were to be discussed. The process of introducing "health" as a subject was considered suitable for this study because it was the first case of subject introduction that was socially
selected for an agenda and legislated by the Congress led by the efforts of health teachers‘ groups.
As the research model, various policy makers in the policy
establishments were hypothesized, and the policy analysis model for finding the complex "view of reality" of the problem aiming at system improvement in terms of its constraints were defined and integrated for discussion and analysis based on the model by G. Majone.
Previous studies, references on the evidence, official papers on legislation and notification, materials for the meetings of policy makers, the press, official papers on the implementation and operation of notification, and interviews were used to support this analysis.
The curricular operation system open to the social demands, policies on training and qualification of teachers, and the legal organization that would propose national curriculum are determined to be studied in the
follow-up research; only the opinions on the directions are suggested.
The results of this study are summarized in the following.
First, demand for curriculum control was made to expand demand for health education in accordance with changes of the society and to let health teachers take health classes for 300 hours a year. The class for the health teachers was thought to be a class of physical education, so it led to exclude policies for education, to increase the job burden of health teachers, to produce problems of low quality health education and transparency of outcome distribution, and to give the teachers motives of
improvement.
Second, since 2001, not only the Research Group of Health Education for Health Society( the Corporation of Health Education Forum) but also the Health Committee of Korean Teachers and Educational Workers' Union brought up the health subject agenda by social agenda. The Ministry of Education, however, did not adopt the health agenda as an
agenda, while the National Assembly submitted legislation of the health subject and passed the agenda in December 2007 after hearing the statement by parties concerned and having a discussion. But, the law deleted the health subject and stipulated compulsory practice of health
education. In September 2008, the Ministry of Education notified the health education subject as an 'optional subject and school discretional time', and since March 1, 2009 schools in the nation put 17-hours of health education into practice in accordance with the Ministry of Education's official letter. At the end of 2010, more than 90% of
elementary schools gave about 17 hours of health education, while less than 10% of middle schools and high schools adopted health as a subject.
And, the 2009 national curriculum revision was deleted hours and grade noticed previously 2008 national curriculum instruction time and the school year of elementary schools. It means that health education will be
harder to implement even more than now.
Third, policy makers of the health subject argued: The health teachers argued that The Ministry of Education has to admit health classes officially and provide a 'health curriculum' that allows textbooks and the appointment of teachers. However, physical education teachers said that
the health subject belonged to an area of physical education curriculum, and rejected reorganization because of changes in the number of teachers, training and promotion. Korean Teachers and the Educational
Workers' Union worried about organizational conflicts caused by inducing a new subject, and the Korean Federation of Teachers' Association worried about changes in the chance of promotions. The Ministry of
Education argued 'maintenance of the current state' because of an increase in the learning amount and a disturbance of curriculum and the supply of teachers. The National Assembly attempted an introduction of
the health subject in the name of student health but deleted the health subject from the draft of the law because of different opinions between the ruling party and opposition party caused by rejection of the Ministry of Education. On the other hand, women & juvenile organizations,
National Youth Commission and the Ministry of Health and Welfare supported the introduction of the health subject after considering serious health problems of young people, and sports related organizations rejected the Ministry's ideas that represented the position of the nursing
world.
Fourth, policy makers took actions by each policy process:
The health teacher groups publicized the health subject agenda and asked the Ministry of Education to adopt the agenda, but education professional officials of each subject in the Ministry of Education rejected the request by saying that teachers of each subject had taught
physical education well and so on. The Ministry's actions had influence upon the National Assembly, the Blue House, teachers' organizations and health teachers' organizations. Health teacher's organizations informed
the public of the limitation of fair decision making by the Ministry of Education in order to change the 'arena' of discussion to the National Assembly.
During the legislation process, the National Assembly adopted the agenda of the health subject in the name of social demand in accordance with health teachers' suggestion to hear opinions from stakeholder and
professionals and to discuss the right of decision-making in the national curriculum and other main issues. Health subject teachers and lawmakers argued for the legislation of the health subject based on the National Assembly's legislative power guaranteed by the Constitution, and they
made use of the Thousand Persons' Announcement asking for the health subject and discussion meetings to be supported by opinion leaders and NGO. The Ministry of Education and the Physical Education Subject
Complex put emphasis upon the Ministry of Education's right of decision-making that was legally authorized, and they made opposition opinions of the health subject curriculum, and not only Hakboyeon but also the ruling party suggested that they ask the Ministry of Education
to adopt the health subject. Outside of that, the Ministry of Education would nullify legislation to use information, knowledge, procedures and other resources of the educational curriculum.
'The Health Curriculum Notice' was promoted to be released by the Ministry of Education based on the Blue House's support to be accepted by the suggestion of the Health Teachers' Group, and to negotiate elementary school discretion time class as well as middle school & high school's optional subject and to promote notice promptly. When the physical education associations opposed and had influence to produce the Blue House's opposing atmosphere against the notice of health education
curriculum, the Ministry of Education made use of the 'Educational Curriculum Deliberation Commission', Ministry of Government Legislation's legal interpretation and subject complex to reserve the notice promptly. The Corporation of Health Education Forum had a rally
in front of the Ministry of Education and asked for the notice based on support from NGOs and the National Assembly to put emphasis upon the National Assembly's social agreement, and the Physical Education and Home Economics Subject Complex asked for withdrawal of the notice by press interview and one man demonstration to put emphasis upon agreement between subjects. The Ministry of Education released the notice of health curriculum about one and half months after reserving
under the influence of the National Assembly.
During the practice process, the Ministry of Education sent an official letter of 'school autonomy' to the Metropolitan and Provincial Offices of Education without political plans, the Health Education Forum said it is against compulsory education based on laws and notices and asked for
political plans to be made. The Education Offices did not attempt to get a budget for textbooks based on the Ministry of Education's official letter, and health teacher organizations, the National Assembly, city council members, and law makers, etc made efforts to get a textbook budget by questioning city administration and through administrative audits and laws. Instructional hours, and buying and selection of textbooks at schools was debated, and the existence of extra teachers,
scale of schools and appointment of teaching assistants, etc were important to put into practice. Some school parents supported buying textbooks that they considered useful for students' lives.
Fourth, health teachers, lawmakers, NGOs of women and juvenile organizations, and the Commission on Youth Protection supported health subject and legislation, while the Ministry of Education, professors of university of education as well as college of education, and educational
officials rejected the health subject and legislation considering professionalism of education, stating the reasons as disturbance of curriculum and supply of teachers, and insisted on maintenance of the
current state. The Ministry of Education limited practice on-the-spot and at education offices by using official letters and guides having priority over laws and notices, and the authority of the Ministry and educational officials at cities and provinces, while health teacher organizations, members of city councils and members of education
supported on-the-spot education based on students' demand and laws.
Fifth, the Ministry of Education had the greatest influence upon the process of the introduction of the health subject. But, the Ministry of Education kept a closed and rigid position that not only Education Professional Officials but also a small number of education professionals
adhered to the current situation. Not only the health education forum but also health teacher's organizations had important influence upon political processes to reflect the systemic contradiction of the conflicts upon the schools, and the Ministry of Education could not solve
curriculum problems without reliance upon external power to have structural limitation of extra-curriculum, in other words, concentration of curriculum resources of the ministry in the existing subject complex.
The National Assembly was open to social demand to have an open discussion procedure by stakeholders, professionals and citizens, to seek changes to be democratic and flexible, and to be likely to take the lead
of changes of the curriculum that was reflecting social demand: But, it had problems of non-consistency because of lawmakers' inclinations and complicated political dynamics, and limited resources of professionalism.
Sixth, changes of the curriculum could be limited by logics of students' efforts (amount of hours) for learning, logics of professionalism of the education and other ideologies, rigid curriculum systems like that uniform curriculum system of 10 subjects, and interlocking of training,
promotion and appointment of teachers, and other. The Ministry of Education would kept the current system, and the National Assembly had potential of changes to have constraints of resources and laws.
Taking these into account, the results are concluded as following.
First, the attempt to introduce the health education subject(education system) reflected social demands, and arose as if it was a conflict between a request for opening one subject area and the department of physical education, but it was a challenge to the inflexible education system that could not accept a new subject(scope) of education in normal way. In other words, the close-rigid curricular system- uniform curriculum system of 10 subjects, and interlocking of training, promotion and appointment, disposition TO system of teachers- is out of date and
is in urgent need of reform.
Second, all of the requests for opening a new subject were a demand for systemic change, and could not be reasonably discussed in the 'arena' where the Ministry of Education was leading the control of educational
curriculm. This meant a regulation over opening a new subject(scope) of an educational curriculum. The Ministry of Education is controlling and maintaining the current system in a closed method. Therefore, a new
field should be created to take the lead of discussing a change from a close-rigid curricular system to an open-flexible curricular system.
Third, the Ministry of Education had difficulties with an open and flexible control of curriculum in accordance with social demand because of characteristics of administrative organization and the department's interest and appointment of public officials at each subject: So, an independent initiative organization should be established and there is a
need to reorganize professional officials of education.
Fourth, the “maintenance of the current system” by the Ministry of Education broadly influenced and restricted changes including the Blue House, National Assembly, other government organizations, the press,
universities, Office of Education, and schools. The common notion of maintaining the current system was in a difficult condition for reasonable research. Therefore a way to reorganize resources should be found, and the channels through which information is collected, evaluated, and disseminated should be restructured. ( *resource: institutional setting, composition of research body, advisory board etc.)
Fifth, closed up characteristics of the Ministry of Education made the demand for change in national curriculum be an issue outside of the Ministry of Education, and had the teachers association, National Assembly, and the Blue House to exert pressure on the Ministry of Education to intervene in the education curriculum(system). However,
this was only a temporary engagement. It was difficult to bring actual changes to the process, and brought consumptive results from an education system discussion; it had ideological conflict and became political by centralizing the understanding of teachers associations,
political power, and the political party. Then, there should be an urgent need for an institutional device to gather public opinion on the curriculum control and to evaluate that.
Sixth, the attempt to legislate the health education program through the National Assembly was an experiment for an open structure in which the citizens, parties interested, education professionals, and Ministry of Education all participated in modifying the education curricular system.
It showed the possibility of an inflexible educational curricular system to change through National Assembly legislation. For improvement, the weakness of resources in educational curriculum and the limitations of variability due to political factors needs to be supplemented, and the
educational curricular system needs to be determined by law, not the National Assembly.
Seventh, discussion of the curriculum should be sensitive to the demand of students as well as parents and it should strengthen teachers' professionalism. Therefore the students' option and the teachers' autonomy of the curriculum should be strengthened to have flexible
teachers' policy and to expand the authority of school master's and superintendent of education on appointment of teachers.
The following proposal is derived from the results.
First, revise Article 23 of the Elementary and Secondary Education Act and the corresponding law, and make the basic subjects in the education system be determined by law.
Second, create an independent legal organization (i.e. the National Board of Education) that would collect and propose the demands for curricular control.
Third, adopt an accrediting system or leveled course completion system, intensifying teacher training after they receive Bachelor’s degrees, and implement a 2 subjects per teacher system and a unified a system of discriminatory classification of teachers
Fourth, there is a need for reorganizing the education profession system from subject-based to domain-based, and to empower the school superintendent or the principal for curricular control operation and teacher management.
Fifth, the evaluating system for curricular implementation needs to be institutionalized by law.
Sixth, The way to reorganize openly the resources related to educational curriculum structured centering around Ministry should be sought and should be legislated.
Therefore, future studies on legislation methods for the education curriculum, requisites for the National Board of Educational Curriculum, breaking out of the inflexible and uniform education system, transfering into an accrediting system, and methods for adopting a 2 subjects per
teacher system are expected.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서론 = 1
• 1. 연구의 목적 및 취지 = 1
• 2. 연구문제 및 분석 대상 = 4
• 3. 용어 정리 = 7
• 가. 보건교육과 보건교육 과정 = 7
• 나. 교육과정 조정(Curriculum Control) = 9
• 다. 교육과정 및 현행 교과체제, 교육과정 체제 = 10
• Ⅱ. 이론적 배경 = 13
• 1. 선행연구 = 13
• 가. 보건교과 도입에 관한 연구 = 13
• 나. 교육과정 조정 등에 관한 연구 = 18
• 2. 이론적 배경 = 24
• 가. 토론과 논증을 통한 정책분석 이론 = 25
• 나. 국가 및 교육과정 통제 이론 = 29
• Ⅲ. 분석의 틀 = 33
• 1. 분석 모형 = 33
• 2. 분석방법 = 37
• 가. 시기 구분 = 37
• 나. 정책행위자와 자원 및 제약의 분석 = 37
• 다. 연구자료 수집 및 면담 = 39
• Ⅳ. 교육과정 조정 분석 = 41
• 1. 교육과정 조정의 배경과 동기 = 41
• 가. 사회변동과 보건교육의 요구 증가 = 41
• 나. 보건교육과정의 변천 = 44
• 다. 보건교사의 비공식 수업 증가: 교육과정의 파행과 개선의 동기 = 47
• 라. 정책 행위자들: 교육부와 국회, 체육교과, 전교조 등 = 62
• 2. 보건교과 의제화 과정: 교육부의 의제 차단과 국회로의 전환 = 72
• 가. 단체교섭, 대선공약 등 보건교과 의제화 시도 = 72
• 나. 교육부의 무의사결정과 의제의 차단 = 77
• 다. 교육부에서 국회로 의제화 장(場)의 전환 결정 = 81
• 라. 의제화 과정에서의 비공식 논쟁 요약 = 82
• 마. 제도분석: 교과군에 둘러싸인 교육부와 경직된 교과체제 = 84
• 3. 국회 입법 과정 : 토론을 통한 보건교과 도입 합의와 보건교육 의무화 법안 · = 90
• 가. 국회 의제화 시도: 교육부의 반대, 야당의원을 통한 입법 발의 = 91
• 나. 법안 제출 및 교육상임위원회: 사회적 요구 대(對) 보건교사의 입지 = 97
• 다. 공청회: 당사자 진술과 교육과정 결정권 논쟁 = 101
• 라. 법안심사소위원회: 입법권 대(對) 교육부에 대한 청원, 시뮬레이션 논쟁 = 109
• 마. 법안 통과: 국회의 보건교과 도입 합의, 법률에서는 보건교과 삭제 = 115
• 바. 입법과정에서의 논쟁 요약 = 120
• 사. 제도분석: 토론의 제도화와 행정부 우위의 관행과 법률 = 123
• 4. 입법에 따른 보건교육과정 고시과정 : 필수교과에서 선택과목과 재량시간으로 = 141
• 가. 학교보건법의 해석 및 보건교과의 위상에 대한 논란 = 141
• 나. 청와대의 지지, 교육부와 보건교육포럼의 고시 추진 = 143
• 다. 체육과의 ‘고시 반대’ 청와대 면담 직후, 교육부 고시 유보 = 146
• 라. 교과군-교육부 대 보건교사 단체 갈등, 국회 개입과 고시 공고 = 150
• 마. 논쟁 요약: 필수 대 선택에서, 선택과목 도입 대 현행유지로 = 156
• 바. 제도분석: 법률에 우선하는 고시중심의 폐쇄체제 = 159
• 5. 보건교육 실행 및 보건과목 운영 : 행정권 우위 및 정책미비로 실행 제한 · = 176
• 가. 교육부의 실행 지침과 보건교육포럼의 반론: 학교자율 대 의무교육 = 176
• 나. 교육청의 실행 준비와 갈등: 교과서 예산 불필요 대 필수 = 181
• 다. 학교에서의 보건교육 실행: 시수확보, 교과서 구입？선정을 둘러싼 갈등 = 192
• 라. 실행에 따른 보건교육 현황 및 보건교육 정책 현황 및 대응 = 197
• 마. 실행기의 논쟁 요약 = 208
• 바. 현장 실행 과정의 제도분석 = 210
• Ⅴ. 요약 및 결론 = 225
• 1. 요약 = 225
• 가. 교육과정 조정이 제기된 이유 = 225
• 나. 교육과정 조정 과정 = 226
• 다. 정책행위자들의 대응 및 자원 = 227
• 2. 결론 = 232
• 가. 결론 = 232
• 나. 제언 = 239
• 참고문헌 = 241
• 부록 = 247
• ABSTRACT = 307