부처 간 갈등에 대한 법제사법위원회의 조정현상에 관한 연구 : 제17대∼제20대 법률안의 수정결과에 대한 영향요인을 중심으로
저자
발행사항
서울 : 성균관대학교 국정전문대학원, 2020
학위논문사항
학위논문(박사)-- 성균관대학교 국정전문대학원 : 행정학과 2020. 8
발행연도
2020
작성언어
한국어
주제어
발행국(도시)
서울
기타서명
A study on the adjustment process of the legislation and judiciary committee on discord among government ministries : With a focus on factors influencing amended bills of the 17th-20th national assemblies
형태사항
xiv, 220 p. : 삽화, 표 ; 30 cm
일반주기명
지도교수: 박형준
참고문헌: p. 191-204
UCI식별코드
I804:11040-000000160044
DOI식별코드
소장기관
본 연구는 국회의 입법과정상 정책조정의 취약성 문제가 최근 법제사법위원회의 체계자구 심사과정에서 상임위원회간의 정책갈등이나 행정부처간의 정책갈등을 조정하는 현상으로 나타나고 있음에 주목하였다. 현재의 정책갈등 조정현상에 대해서는 체계·자구심사권한을 벗어난 비규범적 행태로서 체계자구심사권을 정치적 수단으로 남용함으로써 입법의 생산성을 저해하고 상임위원회 중심주의제도와의 정합성을 저해한다는 인식이 있다. 그러나, 본 연구는 체계자구심사기능에 관한 규범적인 논의를 벗어나 심사과정에서 실제적으로 내용의 조정에 영향을 주는 요인이 무엇인지를 실증적으로 규명하는 데에 연구의 의의를 두고자 한다. 상임위원회 중심주의로 인한 정책결정과정의 상대적인 폐쇄성, 그리고 최근의 정책대상의 복잡성과 상호의존성 증가는 상임위원회, 부처단위의 분절적인 의사결정과정에 대한 보완 필요성을 제기하고 있다. 여기에 더하여 사전적인 정책조율이 상대적으로 미흡한 의원입법의 비중 증가는 입법과정에 있어서 정책조정 문제에 관한 이론적, 실무적 관심 필요성을 제기하고 있다. 이에 본 연구는 법사위의 체계·자구 심사과정을 중심으로 전개되고 있는 국회 입법과정 상 정책갈등 조정현상을 실증적으로 분석하여 입법과정에 필요한 정책조정기제의 설계와 운영에 필요한 제도적 시사점을 도출하려는 데에 연구의 기본목적이 있다.
우선 본 연구에서는 부처 간의 정책갈등을 목표의 양립불가능성, 자원과 활동의 상호의존성을 원인으로 하여 나타나는 지향가치의 차이, 관할권과 재정지원을 둘러싼 충돌로 정의하였다. 그리고 독립변수에 있어서 상임위원회 구성에 관한 이론적 논의, 심층면접을 통한 예비조사에서 식별된 변수 등을 범주화하여 3가지 영향요인 범주(심사과정요인, 부처 간 관계요인, 법률안 특성요인) 9개 독립변수로 분류하였다. 그리고 법률안을 분석단위로 하는 선행연구가 종속변수를 통상적으로 법률안의 의결과 폐기 중심으로 파악하고 있는 반면에 본 연구는 정책대상, 방법 등에 있어서 변화가 있는 실체적인 내용의 수정을 기준으로 이를 측정하였다.
분석대상은 제17대 국회부터 제20대 국회 동안 법사위가 조정에 관여한 법률안 297개를 대상으로 하였는데, 법률안의 선별은 법사위 체계자구심사편람에서 제시하고 있는 “정책적 심사” 범주가 적용된 것을 기준으로 하였다. 사례연구에 중점을 두고 있는 선행연구와 비교하면 체계적으로 자료를 수집하기 위하여 의안정보시스템상의 심사경과보고서, 법사위 체계자구 검토보고서등의 질적인 자료를 별도로 데이터베이스로 구축하였다는 점이 차이점의 하나이다. 그리고 연구방법론에 있어서 조정결과에의 영향요인을 식별하기 위하여 이항로짓과 다항로짓으로 모형을 구분하였고, 실증분석 보완을 위하여 실제 입법과정에 참여하고 있는 국회의원, 입법관료 등 13인에 대한 반구조화 된 심층면접을 실시하여 정책조정의 내부적인 과정과 현행 제도에 관한 제도적인 시사점을 도출하였다.
이러한 분석결과 다음과 같은 결론을 내릴 수 있었다. 우선, 심사과정요인의 경우 ①심사주체변수로 “법사위제2소위원회”는 법률안의 임기만료폐기보다는 내용수정에 영향을 미친다는 점이다. 카이제곱 검증에서는 소위원회의 임기만료 폐기빈도가 높은 반면에 다항 로짓을 통한 확률을 보면 제2소위원회의 내용수정에 대한 통계적인 영향력이 확인(P*** < 0.01)되었는데, 이는 소위원회의 심사를 통한 국회의 정책능력 향상의 측면에서 의의가 있다. 다음으로 심사과정요인 중 ②“정보제공 변수”는 가설과 달리 검토보고서를 통한 정보제공은 법률안의 “임기만료 폐기”에 영향을 주는 것으로 유의수준 P** < 0.05에서 확인되었다. 한편, ③“문제제기 주체변수”는 법사위원, 법사위 전문위원에 비하여 행정 부처의 주도성이 높게 나타나, 내용수정에 대한 행정부처의 영향력이 통계적으로 확인되었는데 이는 당초 가설과 일치하는 결과이다. 상임위원회 중심주의로 인한 정책결정과정 상의 폐쇄성의 보완, 행정부처의 집행권한에서 축적된 전문성 존중, 그리고 국회와 행정부처의 정책책임 공유 차원에서 이와 같이 상임위원회의 심사내용에 대한 변경이 부분적으로 필요한 측면도 있으나, 국회 자체의 독자적인 정책분석이 수반되지 않는 경우 이해관계부처가 제시하는 정보에 과도하게 의존하게 되고 결국 상임위원회의 정책결정 권한이 과도하게 침해되는 문제가 발생할 수 있다.
두 번째, “부처 간의 관계 요인”에 있어서는 주관행정부처의 입법자원, 권력적 속성이 높은 경우 법률안의 의결에 보다 유리한 것으로 통계적인 유의성이 확인되었다(p* < 0.10). 이는 부처의 영향력에 따라서 조정결과가 영향을 받을 수 있음을 제시한 심층면접결과와 일치하는 것이다. 한편 ②“이해관계 부처의 유형변수”는 기획재정부의 중심성이 높게 나타나고 있고 심층면접에서는 기획재정부의 영향력에 관한 다수의 의견제시가 있었으나, 다항로짓 분석에서는 기획재정부에 비하여 타 행정부처의 문제제기가 오히려 법률안의 내용수정에 영향력이 있는 것으로 나타났다.
마지막으로, “법률안의 특성요인”에 있어서는 “상임위원회 유형변수”는 원안대비 내용수정의결, 내용수정의결 대비 임기만료 폐기의결에 대한 영향력이 확인되어 당초 가설을 지지할 수 있었다. 즉, 지향가치의 갈등의 비중이 높은 정무위 등의 소관 법률안은 “임기만료 폐기” 확률이 높은 반면에, 업적과시형 위원회로 분류할 수 있는 농해수위, 산자중기위 소관 법률안은 임기만료 폐기대비 내용수정의 확률이 높은 것으로 나타났다. 이러한 점은 고객 정치적 성격이 있는 업적과시형 위원회 소관 법률안에 대해서는 법사위의 완충적 정책조정기능이 있음을 제시하는 선행연구 결과와 일치하는 것이며, 아울러 지향가치의 갈등을 주된 쟁점으로 하는 법률안에 대해서는 법사위가 이를 조정하기 어려움이 있음을 시사 하는 것이다. 한편, 본 연구에서는 발의주체 면에서 위원회 대안과 비교할 때 의원단독 발의 법률안의 폐기확률이 이항로짓과 다항로짓 모두 통계적으로 높게 나타났는데, 이러한 차이점의 영향요인에 대해서는 입법의제의 내용적 차이점에 의한 것인지 혹은 심사과정에서의 차별적인 요인에 의한 것인지 보다 후속연구가 필요하다고 하겠다.
이상의 분석결과를 바탕으로 본 연구에서는 다음과 같은 이론적·제도적 시사점을 도출할 수 있었다. 우선 국회의 의사결정결과를 보다 심층적으로 이해하기 위해서는 종속변수의 측정에 있어서 질적인 변화를 함께 반영할 필요성이 있다는 이론적 함의를 도출할 수 있었다. 그리고 부처 간 정책갈등의 조정에 있어서 행정부처가 가지고 있는 권력적 요인이 영향을 줄 수 있다는 점을 입법과정을 통해 확인한 점에 이론적 의의가 있으며, 이러한 분석결과는 입법과정에서의 정책조정에 있어서 보다 합리적인 분석을 위해서는 정책내용 중심의 접근이 필요함을 시사한다. 한편, 입법과정에서 의사결정결과에 영향을 주는 변수로 상임위원회를 제도적인 관점에서 하나의 단일변수로 파악하기 보다는 상임위원회별로 유형을 구분하여 분석할 필요성이 있음을 확인할 수 있었다. 분석결과 업적과시형 위원회로 분류할 수 있는 농해수위등과 정책지향적인 위원회의 정책결정행태와 갈등유형의 차별성을 확인할 수 있었다. 한편 제도적인 맥락에서는 우선 현재 체계·자구심사과정에서 재정투입의 효율성 여부에 관한 심사가 함께 진행되는 경우가 상당수 있는데, 법사위가 이러한 재정사업에 관한 전문성을 갖추었다고 보기 어려운 점이 있으므로 국회 예산결산특별위원회의 의견제시 제도의 시행에 필요한 규칙을 마련하는 등의 제도적 방안을 강구할 필요가 있다. 그리고 정무위, 기재위 등 정책 지향적 위원회 소관 법률안은 법사위에서 임기만료폐기 확률이 높게 나타나고 있는데, 이러한 지향가치 갈등에 대해서는 법사위를 통한 조정에 어려움이 있으므로 입법과정에서의 수직적 조정기제를 활용하는 방안을 강구할 필요가 있다. 한편, 심사과정 요인에 대한 분석결과는 정책조정과정에서의 타당성과 조정결과의 질을 제고하기 위해서는 소위원회의 활성화 및 국회차원의 객관적이고 분석적인 정보의 제공 역량구축이 필요함을 시사 하였다.
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