지방자치의 재정기반 확충을 위한 동네자치세 도입방안

국문 초록 (Abstract)

□ 연구목적
○ 본 과제는 동네자치(마을자치)의 의미를 점검하고, 그것의 안정적 자리매김을 지원하는 새로운 재정기반 구축 방안을 제시한 것을 목적으로 하였음.
- 동네(마을)자치는 주민의 입장을 우선하는 방식으로 동일한 지역 내에 거주하며 생활하는 주민들이 함께 삶(생활)을 살아가는 공동의 공간을 소망스런 모습으로 발전시켜 나가는 과정이라고 할 수 있음.
- 따라서 동네자치는 중앙과 비교하여 뒤진 지방의 권한을 늘리거나 제도의 정비 등을 통해 지방자치의 외연을 넓히는데 초점을 맞추었던 기존의 지방자치와는 다르게 주민 삶의 질 개선을 이끌기 위한 실질적인 생활자치를 말함.
- 그렇기 때문에 동네(마을)자치의 조속한 정착은 우리 사회의 안정화와 발전을 돕는 유용한 방안라고 할 수 있음.
- 동네자치가 활성화 단계를 거쳐 온전히 자리 잡을 수 있기 위해서는 무엇보다도 그것을 뒷받침하는 튼실한 재정기반을 갖추어야 할 것임.
□ 주요내용
○ 그간 지방자치의 성과
- 1995년 민선자치1기 부활 이후 20년간의 세월이 흘렀고, 이 기간 동안 우리나라의 지방자치는 긍정과 부정의 양 측면을 함께 드러내며 발전을 이룩하였음.
- 지방자치가 성공적으로 이루어질 수 있기 위해서는 지역의 자기 주도적 발전 역량의 확충, 중앙과 지방간, 지방 상호간 협력체계의 구축, 명실상부한 지방분권의 실현, 튼튼한 재정기반의 담보, 변화된 여건과 조응하는 틀의 마련 등이 요구됨.
- 하지만 우리나라의 지방자치는 이와 같은 요건의 확보가 아직은 미흡하다고 하겠음.
○ 지방자치의 향후과제
- 향후 우리나라의 지방자치는 그 본래적 가치에 부합하게 주민복리 증진과 지역경쟁력 강화를 통해 국가발전을 이끄는 중추 기제의 역할을 할 수 있도록 제도 중심의 자치와 공급자 중심의 자치가 아닌 주민을 위한 생활자치·지역자치·경제자치와 수혜자 중심의 자치로 발전을 이루어나가야 하는 과제를 안고 있음.
- 우리나라의 지방자치는 외국 사례의 모방을 지양하고, 우리 실정에 부합하는 새로운 체계를 구축을 서둘러야 하며, 이는 한국형 지방자치 모형의 구축이 필요하다는 것임.
○ 한국형 지방자치 모형
- 지난 20년의 지방자치 역사를 뒤돌아보면 우리 식의 지방자치 틀을 구축하지 못했다는 반성을 하지 않을 수 없으며, 이제부터라도 한국형 지방자치 모델의 전형을 만들고, 그것에 준거하여 우리나라의 지방자치 수준을 한 단계 더 끌어올리는 개혁이 요구됨.
- 동네자치는 우리 조상이 이 땅에서 살아갔던 방식에 가까운 우리의 전통의 마을꾸리기에 해당하기 때문에 동네자치는 우리의 전통과 실정에 부합하는 지방자치 틀이라고 할 수 있으며, 한국형 지방자치 모델과 연결된다고 하겠음.
- 한국형 지방자치 모형은 동계(洞契) 등 우리의 옛 풍습을 참조하는 방식으로 설정할 수 있을 것이며, 이는 마을(동네) 단위로 그 구성원 전체가 함께 참여하고 동네의 발전을 위해 필요한 역할과 부담을 서로 나누어 분담하는 협력체계의 구축을 요구함.
- 또한 마을 공동체의 건전한 발전을 이룩할 수 있기 위해서는 그 구성원들이 서로 배려하고 양보하는 인간애를 발현할 수 있는 분위기 조성이 무엇보다도 중요할 것임.
○ 동네자치의 사례분석
- 충청남도는 동네자치 시범공동체를 선정하여 주민의 자율적 참여를 통해 도민(주민)의 복리 증진과 신바람 나는 지역공동체 형성을 촉진하는 노력을 기울이고 있음.
- 충남형 동네자치는 공동체 안에서 참여와 자치의 학습을 통하여 주민 스스로 각자의 역량을 강화하는 한편 신뢰와 배려가 넘치는 공동체 조성을 지향함.
- 충남형 동네자치는 풀뿌리 민주주의의 실천을 넘어 실현의 장으로 볼 수 있으며, 이것의 자리매김과 전국적 확산은 궁극적으로 한국형 지방자치 모형을 안착시키는 역할을 할 것으로 기대됨.
○ 동네자치의 향후 발전방향
- 동네자치의 완전한 자리매김을 위해서는 다음과 같은 방향의 개선이 요구됨.
- 첫째, 동네자치의 필요성과 가치 등을 주민(국민)에게 충실하게 홍보함으로써 그에 대한 국민적 공감대를 형성해야 하며, 더불어 그 운영체계의 정비와 내실화가 요구됨(동네자치의 홍보 강화와 운영 틀의 정비).
- 둘째, 동네자치의 정착을 위해서는 주민의 참여가 중요하지만 아직 국민(주민)들의 동네자치에 대한 인식이 광범위하지 않음을 고려하여 주민자치회(주민자치위원회) 등이 선도적인 입장에서 동네자치를 이끌 수 있는 유인을 만들어주어야 함. 또한 동네자치 관련 사업이 무엇인가에 대한 방향 등을 설정해야 할 것임(주민자치위원회의 위상 재정립과 동네사업의 방향 설정).
- 셋째, 동네자치의 성공 여부는 튼실한 물적(재정) 기반을 여하히 구축하느냐에 달려있기 때문에 실효성 있는 동네자치의 재정 틀 구축이 요구됨(동네자치 뒷받침을 위한 안정적 재정지원 틀의 구축).
- 넷째, 각 동네의 사정은 그곳에서 직접 생활하는 주민들이 가장 잘 알기 때문에 주민의 의사를 우선하는 지역 맞춤형 사업의 발굴과 추진 등을 골자로 하는 동네자치가 이루어지도록 해야 할 것임(주민의 의사를 존중하고 우선하는 동네자치의 시행).
□ 결론
○ 동네자치 뒷받침을 위한 재정 틀 구축의 기본방향
- 동네자치의 재정지원 체계는 재원의 안정성과 신장성 등을 고려할 때 현행 관련 제도를 개편하지 않는 범위 내의 대안과 새롭게 지방세를 도입하는 등의 대안으로 구분할 수 있을 것임.
○ 단기 대안: 동네자치 시행 지역 지원을 위한 세출예산 배정
- 단기적으로 동네자치를 뒷받침하는 재원을 마련함에 있어 지방세 세목 가운데 지방자치와 연계성이 상대적으로 높다고 할 수 있는 주민세 균등분(개인균등분)을 현재보다 높여 그 세수를 동네자치에 투입하도록 유도하는 방안을 검토할 수 있을 것임.
- 하지만 이 방안은 주민세가 보통세이기 때문에 그 세수를 동네자치에 투입하도록 강제할 수는 없다는 한계를 내포함.
- 따라서 기초자치단체(시군) 등이 세출예산을 편성할 때 일정한 금액을 우선적으로 동네자치 몫으로 배정하는 등의 예산편성을 권장하고, 이런 권장이 실행으로 연계될 수 있도록 돕는 장치도 강구해야 소기의 성과를 기대할 수 있을 것임.
· 예를 들면 (가칭)동네자치협의회를 설치하여 각 시군이 동네자치 소요재원을 예산에 배정하도록 측면에서 돕는 역할을 하도록 하는 것도 방안일 수 있음.
- (가칭)동네자치협의회는 도청과 산하 시·군의 의회가 함께 참여하는 방식으로 설치하고, 동 협의회로 하여금 동네자치의 조속한 자리매김을 위해 각 지역의 동네자치 우수 사례를 널리 확산하는 등의 역할을 맡도록 함.
- (가칭)동네자치협의회가 내실 있게 운영되면 동네자치의 필요성과 가치에 대한 주민들의 공감대가 넓게 형성될 것이고, 그런 상황에서는 기초자치단체(시·군)가 동네자치 지원을 위한 세출예산 배정에 우선적으로 관심을 기울일 수밖에 없을 것임.
- 제도의 개편 없이 동네자치 시행 지역을 대상으로 그것에 필요한 재원을 기초자치단체가 세출예산 배정에 반영하는 방안은 관련 부문 간 혼란을 최소화하는 등의 장점을 갖지만 필요한 만큼의 재원을 충실하게 조달할 수 있겠는가에 의문을 드러낼 수 있음.
○ 중기 대안: [주민세 동네자치특례분]제도의 신설
- 중기 대안은 현행 주민세를 구성하는 균등분, 재산분, 종업원분 가운데 균등분만을 대상으로 하여 [주민세 동네자치특례분]제도를 신설하는 방안을 말함.
- 현행 주민세 체계 내에 「주민세 동네자치특례분」제도를 신설하여 각 지방자치단체가 조례로써 동네자치 실시지역으로 한정하여 그 부과지역을 설정하고, 세율은 주민세 균등분 세율의 50%로 설정하는 체계임.
· 이때 [주민세 동네자치특례분]의 세율은 지방자치단체 조례를 통해 결정하는 방식을 따르도록 함으로써 지방세의 가격기능을 작동시킬 여지가 있다고 하겠음.
- [주민세 동네자치특례분]의 과세권은 현행 주민세처럼 특별시·광역시의 경우는 광역자치단체에 부여하고, 도의 경우는 기초자치단체인 시·군이 갖도록 함.
- 징수한 [주민세 동네자치특례분]은 해당 기초자치단체가 동네자치를 시행하는 동네 또는 마을의 주민결사체(주민자치위원회, 주민자치회)에 배분하여 동네자치를 지원하는 용도에 한정하여 사용하도록 함.
- [주민세 동네자치특례분]제도가 도입되면 그것과 관련된 지방세 세목은 기존 주민세, 지방교육세에서 주민세, [주민세 동네자치특례분], 지방교육세의 체계로 변화하게 됨.
· 이때 균등분 주민세를 제외한 지방교육세, 재산분 및 종업원분 주민세는 이전 체계를 그대로 유지함.
· 따라서 이 방식은 동네자치를 지원함에 있어 관련 제도를 큰 폭으로 개편하지 않는 상황에서 소기의 성과를 거둘 수 있는 장점을 가짐.
- 이 방안의 실행력 담보를 위해서는 지방세법을 개정하여 그 시행을 위한 법적 근거를 마련하는 한편 그 구체적인 부과 징수 및 세수배분에 관한 사항은 해당 자치단체의 조례로 정하여 운영할 수 있도록 해야 할 것임.
○ 장기 대안: (가칭)동네자치세의 도입
- 동네자치가 확산을 넘어 우리의 일상생활을 관장하는 틀이 됨으로써 전국에 걸쳐 동네자치의 틀이 공고화되고, 그것이 감당해야 할 사업의 영역이 훨씬 큰 범위로 확대되었다면 그런 상황에 부합하는 새로운 재정체계의 구축이 불가피할 것임.
- 이런 상황에 적합한 새로운 재정 틀이 (가칭)동네자치세이며, 이는 동네자치를 포괄하는 더 넓은 지방자치에 필요한 재원을 조달하는 장기 대안에 해당함.
· (가칭)동네자치세는 동네 또는 마을 단위의 자치를 지원하는 재정 틀로 제안하고 있는 [주민세 동네자치특례분]제도의 기능을 더욱 강화하여 기초자치단체와 광역자치단체 범주에서 이루어지는 광범위한 지방자치를 지원하는 새로운 재정체계로 발전시킨 방식을 말함.
· (가칭)동네자치세는 [주민세 동네자치특례분]제도를 포괄할 뿐만 아니라 동네자치(마을자치)는 물론 광역 및 기초자치단체의 범주에서 요구되는 지방자치 관련 사무와 사업 등을 돕는 새로운 지방세 세목이라고 하겠음.
- 이 방안은 중기 대안인 [주민세 동네자치특례분]제도를 더욱 발전시켜 현행 주민세에서 종업원분과 재산분은 떼어내어 다른 지방세 세목으로 이관하고, 남는 균등분에 차등분(경제력 반영분)을 추가하는 방식으로 (가칭)동네자치세를 신설하는 것임.
· (가칭)동네자치세의 도입이 결정되면 종업원분 주민세는 폐지하거나 이전처럼 지방소득세에 이관하는 등의 조정이 이루어져야 할 것이며, 재산분 주민세는 일본의 법인사업세와 같은 방식으로 발전시키는 방안을 검토할 수 있을 것임.
- (가칭)동네자치세는 지역 구성원이 그 지역에 거주하는 대가로 부담해야 하는 회비적 성격의 균등분과 경제적 능력에 따라 추가적 부담을 감당하는 차등분(과거 주민세 소득할의 성격)의 두 가지 항목으로 구성하도록 할 수 있을 것임.
- 또한 보통세 방식보다는 목적세 형태로 따르게 하여 동네자치에 직접 투입되는 기능을 담당하도록 해야 할 것임.
○ 대안 간 비교
- 현재의 여건에서 보면 동네자치의 재정기반은 새로운 지방세 세목으로써 (가칭)동네자치세를 도입하는 방식보다는 현행 주민세 체계 내에 [주민세 동네자치특례분]을 추가하면 관련제도의 개편 폭과 연관 당사자 간 혼란을 줄일 수 있을 것임.
- 실행 가능성과 현실 수용성 등을 고려할 때 동네자치의 재정기반은 [주민세 동네자치특례분]제도를 따르는 접근이 적절할 수 있음.