보건복지부 직업재활기금사업의 효율화 방안
저자
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학술지명
권호사항
발행연도
2006
작성언어
Korean
주제어
KDC
336
자료형태
학술저널
수록면
1-116(116쪽)
제공처
본 연구는 비용-편익 분석을 통하여 장애인 직업재활기금사업에 대한 경제적 효율성을 분석하였다. 직업재활기금사업에 대한 기존의 연구나 평가 작업은 개별 수행기관에 대해 초점을 맞추어 진행하였으나 본 연구는 기금사업 자체에 대한 전반적 효율성을 분석하였다.
이를 통해서 시행한지 6년이 지난 현재 기금사업이 설정된 취지와 목표에 얼마나 접근해 가고 있는지, 사업의 사회적 비용은 적정한 수준인지, 사업의 운영방식에 문제는 없는지 등에 관해서 중간점검을 하고 필요한 개선방향을 모색해 보는 것이 본 연구의 목적이다.
직업재활기금사업은 장애인의 취업률, 특히 그 중에서도 중증장애인의 취업률을 획기적으로 제고하여 선진사회에 걸맞은 장애인 사회통합을 이루어 나가는 것을 목적으로 하고 있으며, 2000년 개정된 “장애인고용촉진 및 직업재활법”에 의해 보건복지부와 노동부가 공동으로 시행하는 사업이다.
직업개발기금사업의 핵심체계는 직업지도 → (직업능력개발, 직업적응훈련, 지원고용) → 취업 → 취업 후 적응지도라고 할 수 있다. 따라서 전략적이고 궁극적인 목표는 취업이라고 할 수 있다. 이러한 사업을 수행하기 위해서 직업재활센터, 직업평가센터, 직업재활시설(보호작업시설, 작업활동시설, 직업훈련시설), 직업전문평가센터 등의 수행기관을 160여개 정도 선정하여 연간 약 180억 원 정도의 기금을 지원하고 있다. 기금지원은 각 수행기관에 대해 지원하는 인건비(전문 인력 보수)와 사업비로 구성된다.
본 연구는 지원과 실적 사이의 현황을 개괄적으로 점검하고, 사업의운영 과정에서의 문제를 파악하였으며, 또한 투입되는 사업비와 실적 사이의 비용-편익 분석을 실시하여 직업개발기금사업의 효율성과 문제 등을 파악하였다. 사업 운영과정, 사업비, 실적 등을 파악하기 위해서 일선수행기관을 방문하여 면담조사를 행하였고, 관련 기관으로부터 자료협조를 받았으며, 수행기관에 대해 설문조사를 실시하였다.
직업재활기금사업의 경제적 효율성을 측정하기 위하여 비용-편익분석방법을 사용하였는데, 직업재활사업의 수행 1년 동안 발생한 비용과 편익을 산출하고, 판단기준으로서 1단위 편익을 발생시키는 비용 즉 비용-편익 비율(단위비용), 직업재활기금 1단위 추가 투입으로 추가적으로 발생한 편익(한계편익)과 직업재활기금 투입에 대한 편익의 탄력성을 계산하여 비교분석을 하였다.
편익으로는 취업 중증장애인 수, 취업 장애인수, 총임금 그리고 총임금과 생산액을 합한 총소득 등을 포함시켰으며, 비용으로는 직업재활사업에 투입한 정부지원금, 직업재활기금 지원금, 후원금, 법인지원금 등 자체자금, 기자재 사용료 등을 포함시켰다.
실시한 비교분석 방법은 다음과 같다. 하나는 장애인 직업재활기금사업의 경제적 타당성을 분석할 목적으로 비용-편익 비율(단위비용)을 이용하여 2005년 중 수행기관 유형별 비교, 2005년 중 수행기관과 비수행기관의 유형별 비교, 수행기관 선정 이전 1년과 지정 이후의 1년의 수행기관 유형별 비교, 그리고 수행기관 선정 이전 1년과 2005년의 수행기관 유형별 비교를 실시하는 것이다. 이 결과는 수행기관 유형별 직업재활기금사업의 경제적 타당성을 판단하기 위한 자료가 될 것이다. 다른 하나는 직업재활기금의 성과를 수행기관 유형별로 비교하기 위하여 수행기관 유형별로 수행기관 지정 이전 1년과 지정 이후 1년, 그리고 지정 이후 1년과 2005년 사이에 발생하는 한계편익과 직업재활기금 투입에 대한 편익의 탄력성을 비교하는 것이다. 이 결과는 부담금의 일부로서 직업재활사업에 투여되는 자금의 효율적 배분을 점검할 수 있는 자료가 될 것이다.
비용-편익 분석방법을 이용하여 장애인 직업재활기금사업의 경제적 효율성을 분석한 결과는 다음과 같다.
우선, 비용-편익 비율을 이용하여 장애인 직업재활기금사업의 경제적 타당성을 분석한 결과, 직업재활센터와 장애인 단체의 직업재활기금사업은 경제적 타당성이 있는 반면, 직업재활시설(직업훈련시설, 보호작업시설, 작업활동시설)은 경제적 타당성이 매우 낮은 것으로 분석되었다.
구체적으로 보면 첫째, 2005년 중 수행기관 유형별 비용-편익 비율을 산출한 결과 모든 편익에 있어서 장애인 단체와 직업재활센터가 직업재활시설에 비하여 비용-편익 비율이 훨씬 낮았다.
둘째, 2005년 중 수행기관과 비수행기관의 유형별 비용-편익 비율을 비교한 결과 직업재활센터와 장애인 단체의 경우는 모든 편익에 있어서 수행기관이 비수행기관보다 비용-편익 비율이 낮은 반면, 직업재활시설의 경우는 총소득을 제외한 모든 편익에 있어서 비수행기관의 단위비용이 수행기관보다 오히려 낮은 것으로 분석되었다.
셋째, 직업재활센터의 경우 수행기관으로 선정된 이전 1년과 선정된 이후 1년의 비용-편익 비율을 비교 분석한 결과 선정 이후 1년이 선정 이전 1년에 비하여 모든 편익에 있어서 비용-편익 비율이 큰 폭으로 낮아진 반면, 직업재활시설의 경우에는 별다른 변화가 없거나 오히려 비용-편익 비율이 수행기관 선정 이후에 증가하는 것으로 분석되었다.
넷째, 수행기관 유형별로 선정 이후 1년과 2005년의 비용-편익비율을 분석한 결과 직업재활센터의 경우에는 모든 편익에 있어서, 그리고 장애인 단체의 경우에는 중증장애인 취업자 수를 제외하고 모든 편익에 있어서 수행기관으로 선정된 이후보다 2005년의 비용-편익 비율이 낮아 전반적으로 수행기관 선정 이후 직업재활기금사업의 경제적 효율성이 지속적으로 증대된 결과를 보인 반면, 직업재활시설의 경우에는 작업활동시설에서 편익이 총소득인 경우를 제외하고 모든 편익에 있어서 수행기관으로 선정된 직후보다 2005년의 비용-편익 비율이 오히려 증가한 것으로 나타났다.
이와 같이 직업재활센터와 장애인 단체가 직업재활기금사업에 있어서 직업재활시설에 비해 경제적 효율성이 월등히 높게 나온 것은 장애인 직업재활사업에 많은 비용이 투입됨에도 불구하고 편익의 실적이 크게 저조한데 기인한다. 직업적응훈련의 시설 및 프로그램 차이, 취업알선업무의 효율성 차이 등 여러 원인이 있겠지만 그 주된 이유로서 직업재활시설의 경우 취업 중증 장애인 중 직업재활센터와 장애인 단체에 비하여 소정의 직업적응훈련과정을 거치더라도 사실상 취업이 어려운 중증 정신장애인의 비중이 월등히 높은 점을 지적할 수 있다. 특히 비용-편익 비율이 가장 높은 장애인 단체는 취업 중증 장애인 중 중증 정신 장애인이 가장 낮은 반면, 비용-편익 비율이 가장 낮은 보호작업시설의 경우 취업중증 장애인 중 중증 정신 장애인이 가장 높다는 점이 이를 잘 설명해주고 있다.
또한 수행기관 유형의 기능과 지원인력 차이에도 그 원인이 있다. 즉 직업재활시설은 주로 직업적응훈련이 중심 기능이며, 전문 인력도 직업적응훈련 인력 1명이 지원되지만, 직업재활센터나 장애인단체에는 직업지도와 취업알선 전문 인력이 2명 지원되고 있다. 이러한 차이도 경제적 효율성 지표의 차이의 한 원인이 될 것이다.
다음으로, 직업재활기금 1단위 추가 투입으로 추가적으로 발생한 편익(한계편익)과 직업재활기금 투입에 대한 편익의 탄력성의 산출을 통하여 직업재활기금의 수행기관 유형별 사업성과를 비교해 보았다.
분석결과에 따르면, 직업재활센터와 장애인 단체의 경우 직업재활시설에 비하여 모든 편익에 있어서 사업의 성과가 월등히 높은 것으로 분석되었다. 구체적으로 보면 첫째, 수행기관 선정 1년 전부터 선정 이후 1년의 기간 중 산출된 한계편익과 직업재활기금의 추가 투입에 대한 편익의 탄력성을 분석한 결과 한계편익과 탄력성의 크기가 총소득을 제외한 모든 편익에 있어서 장애인단체와 직업재활센터가 직업재활시설보다 훨씬 높은 것으로 분석됨으로써 장애인 단체와 직업재활센터는 직업재활기금의 추가적인 투입의 성과가 직업재활시설에 비하여 빠르게 그리고 크게 나타났음을 입증하고 있다.
둘째, 수행기관 선정 1년 후부터 2005년까지 기간 중 산출된 한계편익과 직업재활기금의 추가 투입에 대한 편익의 탄력성을 수행기관 유형별로 비교한 결과 한계편익과 탄력이 모든 편익에 있어서 장애인 단체와 직업재활센터가 직업재활시설에 비하여 월등히 크며 이러한 격차는 수행기관 선정 이전 1년부터 선정 이후 1년까지 기간의 경우보다 더욱 확대된 것으로 나타났다.
직업재활기금사업에 대한 비용-편익 분석 결과를 토대로 직업재활기금사업의 문제점과 과제는 다음과 같이 파악되었다.
첫째, 수행기관 유형별로 볼 때 직업재활시설은 현재 직업재활센터 및 장애인 단체에 비하여 직업재활사업의 경제적 타당성이 매우 낮을 뿐만 아니라 수행기관 선정 이후에도 그리고 시간이 지날수록 직업재활센터 및 장애인 단체에 비하여 경제적 타당성의 격차가 더욱 커지고 있다는 사실이다. 이와 같은 결과는 직업재활센터와 장애인 단체의 경우에는 직업재활기금의 투입으로 직업재활기금사업의 규모가 커짐에 따라 1단위의 편익을 발생시키는 단위비용이 감소하는 규모의 경제를 보이고 있는 반면, 직업재활시설의 경우에는 이와 같은 규모의 경제가 전혀 존재하고 있지 않음을 보여주고 있다. 이처럼 수행기관별로 직업재활기금사업의 경제적 타당성 격차가 이처럼 명확하게 나타나는 이유는 본질적으로 직업재활기금사업의 대상이 되는 장애인의 유형과 중증 정도가 다르기 때문이다. 구체적으로, 직업재활시설의 경우 직업적응훈련 후에도 취업이 어려운 중증 정신장애인의 비중이 직업재활센터와 장애인 단체에 비하여 높아 전반적으로 취업률이 낮을 뿐만 아니라 임금 수준 역시 낮은 실정이다. 따라서 전반적인 직업재활기금의 경제적 타당성을 높이기 위해서는 직업재활센터보다는 직업재활센터와 장애인 단체에 보다 많은 자금을 투입함으로써 규모의 경제를 통하여 직업재활기금사업의 비용-편익 비율을 더욱 낮추는 노력이 필요하다.
둘째, 기존의 정부지원에 추가적으로 투입하는 직업재활기금의 성과에 있어서도 직업재활시설은 직업재활센터와 장애인 단체에 비하여 성과가 크게 뒤처지는 문제가 있다. 구체적으로, 직업재활센터와 장애인 단체는 직업재활기금의 투입으로 장애인의 취업을 증대시키는 성과가 크고 빠르게 증대한 반면 직업재활시설은 직업재활기금의 성과가 작은 상태에 머물고 있다는 사실이다. 이와 같은 결과는 수행기관 간 직업재활기금의 배분이 효율적으로 이루어지지 않고 있음을 보여주고 있다.
따라서 직업재활기금의 효율적 배분을 통하여 성과를 극대화하기 위해서는 수행기관 간 직업재활기금의 배분과 지원내용의 변화를 적극 고려해야 할 것이다. 구체적으로, 직업재활기금 지원을 통한 취업의 극대화를 달성하기 위해서는 직업재활기금의 성과를 토대로 볼 때 직업재활시설에 대한 기금의 지원을 줄이는 대신 직업재활센터와 장애인 단체에 대한 기금지원을 증대시켜야할 것이다. 이와 관련하여 보다 적극적인 대안으로는, 장애인 직업재활기금이 장애인 의무고용률을 달성하지 못한 기업으로부터 징수한 자금으로 조성되고 이에 따라 본래의 취지가 중증장애인취업의 활성화에 있는 만큼, 직업재활기금은 장애인 직업재활사업의 성과가 큰 직업재활센터와 장애인 단체에 지원되어야 하며 직업재활시설에 대해서는 정부의 일반 사회복지예산으로 지원하는 것이 바람직 할 것이다. 만일 현재와 같이 장애인 직업재활기금으로 직업재활시설에 대한 지원을 지속해야 한다면, 취업 증대를 위한 지원보다는 하청작업과 자체수익사업의 확대를 통하여 소득을 증대시키는 방향으로 지원내용을 변화시키는 것이 해당 중증장애인의 복지증대에 더 효과적일 것이다.
재활기금사업 및 수행기관의 사업 현황의 점검을 통해서는 다음과 같은 내용이 파악되었다.
수행기관은 초기에 116개, 142개 등에서 2006년 166개로 증가하여 그 수준이 유지되고 있다. 이 수행기관은 비교적 전국적으로 골고루 분포하는 편이어서 복지의 지역사회개발프로그램 원리에 부합한다고 판단된다.
사업기금 지원규모는 2001년 132억 원에서 2005년 172억 원으로 연평균 6.8% 증가율로 확대되었다. 이 지원규모는 기본적으로 고용부담금의 규모와 연계되어 있는데 점차 그 증가율은 낮아지고 있다.
사업의 취업확정 인원은 같은 기간에 연평균 15.7% 증가율을 보이고 있다. 그렇지만 사업초기인 2002년에 크게 증가하였고, 그 이후에는 증가율이 별로 크지 않으며 매년 편차가 심한 편이다. 장애인, 특히 중증장애인의 전체 고용 문제의 심각성을 감안한다면, 취업확정으로 대표되는 취업실적은 그다지 만족스러운 결과로 판단하기 어렵다. 취업자 가운데서도 최저임금 수준을 넘는, 경제적으로 안정적인 취업의 경우는 절반을 넘지 못하는 것으로 추정된다. 또한 기금사업의 핵심 목표층인 중증장애인의 취업은 전체 취업의 60-70% 정도로서, 이 비율은 좀 더 제고해야 할 것이다.
또한 취업실적은 주로 직업재활센터와 장애인단체에 의해서 이루어지고 있으며, 재활시설의 취업실적은 대체로 저조한 편이다. 특히 보호작업시설의 보호고용을 제외한다면 재활시설의 취업실적은 거의 무시할 정도에 그치고 있다.
이상과 같은 기금사업의 현황 검토, 수행기관 방문조사 등을 통해서 다음과 같은 기금사업의 문제와 개선방향이 도출되었다.
첫째, 취업실적 효과를 더 높이기 위해서는 기금투입에 대한 방향 전환도 고려해 볼 수 있다. 즉 목적기금인 직업재활사업기금은 고용증대를 위한 실질적이고 직접적인 사업 분야에 집중적으로 투입하고, 고용과 간접적으로 연관된 재활 관련 사업은 일반 복지예산의 확충으로 지원하는 것이 경제적 효율성도 높이고, 각 재원의 특성도 제대로 반영하는 길일것이다.
둘째, 앞으로 수행기관 간의 효율적 네트워크를 형성해야 한다. 지역별 소단위로 먼저 네트워크가 이루어져야 하며, 장애유형별, 종별서비스로 나누어 장애인 당사자 입장에서 실질적인 도움을 받을 수 있는 정보공유 네트워크가 필요하다. 사례관리, 정보네트워크 제공, 지역별 노동시장분석, 직업재활에 관한 연구 성과 공유 등의 서비스 제공이 이들에게 적극적으로 이루어져야 한다.
셋째, 중증장애인의 취업 통계에 있어서 임금 통계의 파악이 반드시 필요하다. 그래야 중중장애인 고용의 질적인 측면을 파악할 수 있을 것이다. 최저임금 이상을 받는 취업의 증대에 관심을 기울여야 할 것이다.
넷째, 기금사업 전문 인력의 관리를 좀 더 합리적으로 개선해야 할 것이다. 근무의 연속성을 제고하고, 인력의 인센티브를 높여 주어야 하며, 전문 인력 수행기관의 여타 일반 업무에 대체 투입되는 일이 없도록 해야 한다.
다섯째, 직업재활센터와 직업전문평가센터를 앞으로 전국적으로 골고루 설치하여 지역별로 장애인들과 소규모 재활시설들의 불편을 해소해야 한다.
여섯째, 보건복지부와 노동부의 이원적 기금사업 관여 방식, 수행기관 평가와 기금 예산 및 결산 보고 등으로 발생하는 수행기관의 과도한 행정업무 부담을 축소할 수 있는 제도적, 행정적 개선 방안을 마련해야 한다.
마지막으로 직업재활기금사업의 경제적 사회편익과 사회비용을 보다 더 엄밀하고, 정확하게 측정하기 위해서는 몇 가지 조건을 더 갖추어야 한다. 우선 수행기관들의 기금사업 관련 예산에 관해 표준적이고 과학적인 통계를 구축해야 한다. 수행기관 전체적으로 통용될 수 있는 표준적 예산항목의 분류와, 그에 기초한 수행기관별 예산항목별 통계 및 총량통계의 작성이 필요하다. 또한 취업자의 정확한 취업기간과 임금의 파악, 장애인의 취업으로 절약되는 사회보장비용의 파악, 수행기관의 기금사업과 관련되는 각종 현황과 통계의 통일적이고 연속적인 데이터베이스 구축 등도 필요하다. 기금사업의 과학적인 평가와 성공적인 정책 수립을 위해서서는 이러한 조건을 충족시키는 작업이 필수적이지만, 사실 그 자체가 또 하나의 독립적인 연구과제에 속하기 때문에 본 연구에서는 다루지를 못하고 차후의 과제로 남겨 놓는다. 이것이 본 연구의 한계이기도 하다.
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