학업중단 학생 교육지원에 관한 정책네트워크 연구 : 서울시 사례를 중심으로
저자
발행사항
서울 : 연세대학교 대학원, 2015
학위논문사항
학위논문(석사)-- 연세대학교 대학원 : 교육학과 2015. 2
발행연도
2015
작성언어
한국어
주제어
발행국(도시)
서울
기타서명
Policy network research on the education support for school dropouts: a case study of Seoul
형태사항
vii, 217 p. : 삽화 ; 26 cm
일반주기명
지도교수: 김혜숙
소장기관
한국 사회는 지금까지 정부차원에서 추적조사조차 이루어지지 않은 학교교육의 한 문제를 직시해야할 상황에 놓여있다. 학령기의 청소년들이 더 이상 교육을 지속하지 못하고 학교를 떠나는 ‘학업중단’ 문제가 우리 사회에서 일어나고 있는 것이다. 전체 학령인구 대비 백분율로 따지면 우리나라의 학업중단율은 1.0%에 불과하다. 그러나 약 8만명의 청소년들이, 수도권에서만 2만5천명의 청소년들이 학교를 나와 어떠한 생활을 하고 있는지 추적과 관리가 안된다는 점은 청소년 복지 및 바람직한 시민양성에 있어 큰 문제가 된다. 학업중단 학생을 지원하기위한 보다 조직적이고 체계적인 관심이 필요한 시점이다.
따라서 이 연구는 서울지역을 사례로 학업중단 학생 교육지원을 위한 정책운영을 '정책네트워크' 관점에서 설명하고 정책개선과제들을 밝히고자 하였다. 이론적 렌즈로서 택한 정책네트워크 이론은 정책과정을 제도화된 관계와 비공식적 관계가 상호작용하여 구성되는 구조로 이해한다. 이 이론의 관점은 복합적인 요인의 작용으로 나타나는 학업중단 문제 특성상 다양한 행위자들이 각자의 대안을 가지고 참여하는 정책운영 양상을 이해하는데 적합할 것이다.
연구자는 연구설계과정에서 분석 대상을 「학업중단 숙려제」, 「학업중단 관리방안」, 「학교밖 청소년 종합지원대책」으로 하고 분석의 범위를 2012년~2014년까지 서울시 행정구역 속에서 이루어지는 정책의 집행과정으로 정하였다. 분석자료는 문헌조사와 심층면담을 통해 수집하였으며 자료들을 바탕으로 서울시 학업중단 청소년 교육지원 체제가 형성 된 환경 요인, 그리고 실제 정책네트워크의 운영을 설명하는 법적 내용, 행위자, 상호작용(자원교환)을 분석하였다.
연구결과는 크게 정책네트워크의 배경과 네트워크의 실제 운영내용들로 설명할 수 있다. 먼저 서울지역의 학업중단 교육지원 네트워크가 등장한 배경을 살펴보았다. 그 배경은 전국적인 학업중단 문제에 대한 위기의식에서 시작한다. 소위 ‘학교 붕괴’는 학업중단 및 청소년들의 방황이라는 여러 문제를 낳았다. 그리고 학교 밖에서 다른 교육을 모색하는 ‘대안 교육’이 등장하는 계기가 되었다. 중앙정부는 1990년대 후반부터 학업중단에 정책적으로 접근하기 시작하였다. 서울지역의 지자체 및 교육청도 각각 학업중단 예방과 사후관리 방안들을 추진하였다. 초창기 정책은 상담위주로 접근하거나, 학업중단 청소년을 개인문제로 보거나 대안교육 기관들을 제도화의 대상으로 접근하는 등 몇 가지 문제를 가지고 있었다. 동시에 서울시는 학업중단 지원체제 구축에 필요한 인프라들을 마련할 수 있었다. 2012년 이후 학업중단이 다시금 의제화된 이후에는 기존 인프라를 활용하는 한편 행위자간 네트워크가 원활히 운영될 수 있는 법안, 조직참여와 프로그램 개발, 참여조직간 활동 조율이 요구되었다.
이 같은 배경에서 정책네트워크가 움직이는 실질적 내용인 법적 내용, 행위자, 행위자들의 상호작용의 특성은 다음과 같다. 첫 번째로 법적 내용 분석에 따르면 서울지역의 학업중단 청소년 교육지원 과정에는 여러 법안들이 행위자들을 지원하거나 행동을 일부 제한하는 규제 역할을 하고 있었다. 학업중단 정책의 지원대상은 「초·중등교육법」이 정의하는 ‘정규학교 교육을 받고 있지 않는 9세에서 24세 이하의 청소년들’이다. 「청소년복지 지원법」, 「초중등교육법시행령」, 「서울특별시교육청대안교육기관의지정및학생위탁등에관한규칙」 등은 학업중단 청소년 지원방안들과 관련 조직의 활동을 뒷받침한다.
두 번째로 행위자 분석에서는 정책네트워크에 참여하는 행위자들이 공교육 제도를 기준으로 교육청의 관할 하에 공교육 제도를 따르는 제도권 안과 밖을 구분하고 있음을 확인하였다. 이에 따라 공교육 제도의 안과 밖의 행위자들을 분류하고 다시 법적 참여 권한을 기준으로 공식 행위자와 비공식 행위자로 구분하였다. 제도권 안에서 공식 행위자는 서울시 교육청이며 비공식 행위자는 학교와 위탁형 대안학교, Wee센터이다. 제도권 밖의 공식 행위자는 서울시와 자치구이며 비공식 행위자는 학교밖청소년지원센터, 대안교육기관들이다. 행위자들은 학업중단을 고민하는 학생들에게 숙려기간을 주거나 학교를 나온 학생들에게 교육을 제공하는 역할들을 한다. 각자의 역할을 수행하기 위해서는 다른 행위자와의 자원교류를 필요로 한다. 일부 참여조직은 다른 행위자로부터 재정뿐만 아니라 보다 추상적인 자원인 교육 프로그램, 심지어 조직 문화·철학에 대한 상호이해를 필요로 하고 있었다.
마지막으로 상호작용 분석에서는 행위자들이 다른 행위자와 맺는 상호작용, 즉 행위자간 자원교환과정과 그에 따른 전체 네트워크 구조를 살폈다. 전체 네트워크 구조는 제도권 안의 네트워크와 제도권 밖의 네트워크로 구성되어있으면서 학교밖청소년지원센터를 중심으로 하는 스타형 구조로 그려졌다. 이같은 구조 속에서 첫째로 부각되는 것은 제도권 교육기관들의 상호작용이 제도권 밖에 비해 덜 활성화되어있다는 점이다. 이는 경험의 차이가 크게 작용한 것으로 보인다. 둘째로 학교밖청소년지원센터는 제도권밖은 물론 제도권안의 교육조직과도 상호작용하고 있어 하나의 조직 안의 네트워크의 밀집 정도가 큰 것으로 나타났다. 학교밖청소년지원센터는 상호작용의 밀집도로 발생하는 업무를 원활히 소화할 수 있는 인원이 부족한 상황이다. 셋째로 제도권 안과 밖을 넘나드는 자원교환과정에서 학생 추적을 위한 정보원들이 지나치게 분산되어 있었고 학생의 개인정보 보호 문제도 지적되고 있었다.
이상의 연구결과들은 학업중단 교육지원 네트워크가 제도권 안에서의 네트워크, 제도권 밖의 네트워크로 이분되어있는 양태를 설명한다. 그리고 한 네트워크가 내부적인 정비없이 다른 네트워크에 의지할 경우 업무과중, 동떨어진 책임주체 등의 문제로 안정적인 정책추진 및 정책 효과가 보장되기 어려울 것임을 시사한다. 이를 바탕으로 연구자는 학업중단 교육지원에 참여하는 제도권 안과 밖의 행위자들이 네트워크 내 조직관계와 교육전문성을 정비할 것을 제언하였다. 그리고 제도권 안과 밖을 넘나드는 행위자들의 상호작용에서 재정자원뿐만 아니라 교육프로그램, 교육문화와 같은 추상적 자원도 활발히 교환하며 발전하는 관계를 주장하고 이를 위한 방안들을 제시하였다.
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