지방자치단체 재정효율성 제고방안 = Improving the Spending Efficiency of Korean Local Governments

국문 초록 (Abstract)

새 정부는 경제 활성화에 대한 국민적 여망에 부응하기 위해 각종 규제완화, 경제 살리기, 대국민서비스 수준 향상 등을 적극적으로 추진하고 있다. 특히, 공공부문에 있어서 한정된 재원으로 생산성을 높이고 국민에게 고품질의 서비스를 제공하기 위해 재정운용의 효율성을 강조하고 있다. 이에 따라 기존의 대국민 서비스 수준은 유지하면서 공공부문 전반의 군살을 제거하여 작고 효율적인 정부를 조기에 구현하고자 범국가적 차원에서 예산절감을 추진하고 있는 것이다.
이에 따라 행정안전부도 전체 지방예산의 10%인 약 12조원을 절감하여 기업물류지원, 전통시장 구조개선 등에 투자할 계획이며, 이 중 2008년에 5조 1천억원을 절감할 계획이다.
이와 같이 최근 지방자치단체의 예산절감 노력은 광범위하고 급속도로 확산추진되고 있다. 그러나 단시일 내의 예산절감 추진으로 중장기적 관점의 종합적 계획성이 부족한 실정이다. 뿐만 아니라 자치단체 유형별 경제사회적 특성과 재정상황 등에 대한 고려 없이 획일적 예산절감 노력의 추진에 대한 우려도 커지고 있다.
이에 따라 본 연구는 지방재정 비효율성의 원인을 다양한 측면에서 여러 방법을 사용하여 규명하고, 지방자치단체 예산절감 노력의 성과를 극대화할 수 있는 정책대안을 제시함과 아울러, 거시적 관점에서 규모의 경제 실현을 위한 자치단체간 협력 및 통합방안 등과 관련한 시사점을 제시함으로써 자치단체 재정효율성 제고에 기여하고자 한다.
이러한 연구의 배경과 목적 하에 수행된 본 연구의 내용은 다음과 같이 요약될 수 있다.
제2장에서는 자치단체 재정효율성의 개념을 정리하고, 그 측정방법을 살펴보았다. 우리는 여기서 지방자치단체의 효율성과 지방자치단체 재정지출의 효율성을 구분하였다. 우리가 일반적으로 “지방자치단체의 효율성”이라고 할 때는 지방자치단체의 모든 활동을 총괄적 거시적 관점에서 보고 투입 대비 산출을 극대화하는 개념으로 정의하는 것이다. 이에 비해 “지방자치단체의 재정지출 효율성”이라고 하면 상대적으로 미시적인 관점에서 개별 재정활동 하나하나로부터 투입 대비 산출을 극대화하고 이를 통해 거시적 효율성도 달성하는 것으로 받아들여야 할 것이다. 따라서 자료포락분석법에 의한 지방자치단체 효율성 측정은 거시적 효율성 측정인 것이다. 그리고 지방자치단체간의 협력이라든가 자치단 체간 통합 등은 거시적 접근에 의한 재정효율화이다. 반면, 우리나라의 지방예산절감 또는 영국의 지방정부 효율성 증진 프로그램 등은 미시적 재정지출 효율성이라 할 수 있다. 미시적 접근의 효율성을 제고하기 위해서는 재정운용 과정별 효율화, 경비부문별 효율화, 개별 재정제도별 효율화 등을 포함하여야 한다. 물론 미시적 재정지출의 효율화는 거시적 재정효율성 제고의 중요한 수단이기도 한다.
먼저 거시적 측면에서 지방자치단체 재정효율성을 DEA 방법에 의해 우리 나라 시를 대상으로 측정하였다. CCR-CRS 모형과 BCC-VRS 모형을 이용하여 시의 효율성을 측정한 결과 재정자립도가 높고 수도권에 위치하며, 인구규모가 큰 도시일수록 재정효율성이 높게 나타났다.
다음으로 미시적 측면에서 지방자치단체 재정지출 효율화를 위한 예산절감 및 영국의 지방정부 효율성 측정에 대해 살펴보았다.
새 정부는 재정운용의 효율성을 강조하면서 기존의 대국민 서비스 수준은 유지하면서 공공부문 전반의 군살을 제거하여 작고 효율적인 정부를 조기에 구현하고자 범국가적 차원에서 예산 절감을 추진하고 있다. 예산 절감을 통해 확보된 추가 재원은 경제 살리기, 서민생활 안정, 물가 및 에너지 대책, 국정과제 추진 등에 소요되는 재원으로 적극 활용하도록 하고 있다. 예산절감은 단순히 절감만이 아니라 관례적이고 답습적인 예산사용 관행과 공무원의 행태 · 마인드를 획기적으로 개선하는 한편 국민세금을 알뜰하게 쓰는 절감시스템 정착을 함께 추진하는 것이라 하고 있다. 영국은 지방정부의 재정효율성 향상을 위해 많은 노력을 하는 대표적인 나라이다. 영국정부는 자치단체의 재정효율성 향상을 위해 2004년에 재정지출검토보고서(2004 Spending Review)를 작성하고 이를 토대로 2005년부터 3년간 달성할 효율성 증진 또는 이득(efficiency gains) 목표를 위한 기준선(baseline)을 제시하였다. 효율성 증진목표는 매년 2.5%씩 3년간 7.5%를 달성하도록 하고 있다. 영국에서 효율성은 공공서비스 제공의 투입물 절감, 자원의 단가인하, 산출량증대 등을 달성하기 위해 서비스 전달과정 및 자원활용에 대한 혁신으로 정의한다. 따라서 영국의 효율성 개념도 미시적 효율성인 재정지출의 효율성에 포함할 수 있다.
제3장에서는 지방자치단체 재정지출의 비효율성을 유형화하고 그 내용을 여러 측면에서 분석하였다.
지방자치단체 재정지출의 비효율성은 각 지방자치단체가 재정운용을 하는 과정에서 낭비성 및 비합리적 재정지출에 의해 다양한 측면에서 발생하고 있는 것으로 나타나고 있다. 본 연구에서는 우리나라 지방자치단체의 재정운용상 비효율성에 대해 재정운용 각 단계별로 3단계(계획 · 예산편성 단계, 계약 · 사업집행 단계, 사후관리 단계)로 구분하여 세부 항목별로 사례를 검토함으로써 어느 단계에서 어떻게 비효율적 재정운영이 이루어지고 있는가를 명확히 하고자 하였다.
지방자치단체의 재정운용 단계별 비효율성을 분석한 결과 다음과 같이 나타났다. 먼저 계획 · 예산편성 단계에서의 자치단체 재정운용상의 비효율적 운용사례로는 ① 사업의 필요성 · 시급성 검토 미흡, ② 유사 · 중복된 사업 시행 혹은 타 사업과의 연계성 검토 미흡, ③ 관계기관 또는 부서간 사전협의 미실시 및 협의부족, ④ 사업 시행 및 비용부담 주체의 적정성 검토 미흡, ⑤ 사업규모의 적정성 검토 미흡, ⑥ 재정투 · 융자 심사, 예비타당성 조사 등 사업검증과정 미흡, ⑦ 사업 추진일정 · 기간 적정성 검토 미흡 등이 지방자치단체에서 보편적으로 발생하는 재정운용상의 비효율적 운용 유형으로 나타나고 있다.
그리고 계약 · 사업집행 단계에서의 자치단체 재정운용상의 비효율적 운용 사례로는 6가지로 유형화하여 정리하였다. ① 설계방식 채택의 불합리, ② 원가심사 실시 미흡, ③ 계약방법의 적정성 검토 미흡, ④ 사업집행관리 부실, ⑤ 사업집행 변경요인 관리 미흡, ⑥ 세출예산 집행기준 등 관련규정 미준수 등이 각 지방자치단체에서 보편적으로 발생하는 재정운용상의 비효율적 운용 유형으로 나타나고 있다.
한편, 사후관리 단계에서의 자치단체 재정운용상의 비효율적 운용 사례로는 2가지로 유형화하여 정리하였다. ① 검사 · 정산 및 잔여재원관리 미흡, ② 환류 및 활용 등 피드백 부족 등이 각 지방자치단체에서 보편적으로 발생하는 재정운용상의 비효율적 운용 유형으로 나타나고 있다.
재정 비효율성을 경비부문별로 유형화하였는데, 본 연구에서는 경상경비 분야, 지방의 행사 축제 분야, 민간지원경비 분야 등을 중심으로 살펴보았다.
경상경비 분야의 경우 민간이전경비와 일반보상금의 증가가 경상경비 증가를 주도하고 있으며, 특히 낭비성 경비집행 증대가 문제로 되고 있다. 즉, 업무추진비 편성ㆍ집행의 투명성 결여, 무분별한 국외여행 실시 등으로 예산낭비가 많이 발생한다. 그리고 시간외근무수당, 성과상여금 등을 편법으로 집행하는 사례도 많으며, 예산의 목적외 사용 등 회계질서 문란이 예산낭비의 원인으로 지적되고 있다. 지방자치단체의 행사 축제경비의 경우 사업비에 대한 관리 및 감독 불철저가 재정비효율성을 야기하는 것으로 지적된다. 민간지원경비의 경우 최근 그 규모가 빠른 속도로 팽창하고 있는데, 그 주요 원인은 편성과목 및 지원기준의 모호성, 집행정산의 투명성 미흡, 성과평가 등 사후관리 미진 등이 지적되고 있다.
규모의 경제(economies of scale)는 상품생산과정에서 산출량이 증가함에 따라 평균비용이 하락하는 경우 발생하고, 평균비용(AC; Average Cost)이 증가하면 규모의 불경제(diseconomies)가 발생한다.
우리나라 자치단체별 인구규모는 편차가 매우 큰 편인데 비해 각 자치단체의 공무원 수 차이는 매우 작은 편이다. 특히 군 지역을 중심으로 인구규모가 과소 한데도 불구하고 종전의 자치단체 조직 및 공무원 인력은 그대로 유지하는 경우가 많아 고정비적 성격의 경비가 매우 큰 실정이다. 이것은 소규모 자치단체의 경우 자치단체간 합병을 통해 고정비 성격의 경비를 절감할 수 있어서 규모의 경제를 실현할 수 있는 것으로 파악된다.
규모의 경제를 활용할 수 있는데도 활용되지 못하는 대표적 사례로 지방상수도를 꼽을 수 있다. 우리나라 지방상수도의 경우 유역단위의 통합적 관리가 불가능하게 정국 164개 시 · 군으로 행정적 편의에 의하여 분할되어 있다. 더욱이 7대 특 · 광역시를 제외하고는 평균 급수인구가 10만명 내외에 불과하며, 지방자치단체 중 절반 정도를 차지하는 82개 군은 평균급수인구가 2~3만명에 불과한 매우 작은 사업구조를 가지고 있다. 전국 수도사업자의 절반 이상이 이와 같이 소규모로서 경제적 단위가 되지 못한다.
제4장에서는 지방자치단체 재정지출 효율화 방안을 미시적 접근 및 거시적 접근 모두에서 모색해 보았다.
먼저 미시적 접근인 재정운용 과정별 재정지출 효율화 방안으로 제3장 제1절에서 검토한 재정지출 비효율성 사례 및 유형 각각에 대해 합리적 대응방향을 제시하였다. 계획 · 예산편성 단계에서의 자치단체 재정운용상의 비효율적 운용사례에 대해 7가지 유형으로, 계약 · 사업집행 단계에서의 비효율적 운용 사례는 6가지로, 그리고 사후관리 단계에서는 2가지 유형별로 대응방안을 모색하였다.
지방자치단체는 재정효율성을 향상시키기 위해 재정의 계획 · 예산편성 단계에서부터 계약 · 집행단계 및 사후관리 단계에 이르기까지 모든 과정을 체계적으로 관리하는 시스템을 갖추어야 한다. 특히 예산과정별 재정비효율성의 유형에 따라 재정효율화 방안을 구체적으로 설정하고 사업을 종합적으로 관리할 수 있는 역량을 구비하여야 한다.
다음으로 합리적이고 효율적 재정지출을 유도하는 방안으로 예산절감 평가체계 구축을 제안하고 있다. 예산절감 평가부문을 ① 예산편성상 절감, ② 세출절감(사업집행), ③ 재정관리 절감, ④ 절감재원 재투자 등 4개 부문으로 구분하고 있다. 평가지표의 구성에 있어서는 평가의 객관성을 제고하기 위해 정량지표를 중심으로 하되, 자치단체별 예절감 노력도 등을 감안할 수 있도록 정성지표로 보완하고 있다. 한편, 예산절감 평가지표의 평가 및 활용에 있어서는 현재 실시되고 있는 지방자치단체 통합평가시스템(VPS)에 예산절감 평가지표를 포함하여 평가하고 지방자치단체 통합평가 및 운영에 따른 인센티브 부여 방식을 적용하는 것을 제안하고 있다.
그리고 평가부문별 평가지표로는 다음의 지표들을 제시하고 있다. 예산편성단계에서의 평가지표로 ① 행정운영경비 예산절감률, ② 정책사업 예산절감률, ③ 재무활동 예산절감률, ④ 예산편성상 절감 우수사례 및 제도개선 실적, 세출절감(사업집행) 평가지표로는 ① 행정운영경비 절감률, ② 정책사업 절감률, ③재무활동 절감률, ④ 예산집행상 절감 우수사례 및 제도개선 실적, 재정관리 평가지표로는 ① 연말지출원인행위비율, ② 행사 · 축제성경비비율, 그리고 절감재원 재투자 평가지표로는 전체 재투자액 중에서 경제살리기, 서민생활안정, 일자리창출, 저탄소 · 녹색성장, 물가안정에 투입한 실적을 분석하여 절감재원을 효과적으로 활용하였는가 여부를 평가함으로써 재정지출 효율성을 제고하도록 유도하고 있다.
다음으로 거시적 효율화 접근으로 규모의 경제, 자치단체간 협력 및 통합, 재정효율성 프로그램 도입 등의 관점에서 살펴보았다.
최근 교통과 통신의 발달로 시 · 군 단위 관할권 중심의 행정에서 생활권 중심의 행정으로 행정의 영역이 확대되면서 지역협력에 대한 주민들의 수요가 날로 증가하고 있다. 소각장과 매립지, 하수처리장, 화장장 등 비선호시설의 사회심리적 영향은 행정구역을 초월하는 특성 때문에 인접 지방자치단체 주민들까지 님비갈등의 당사자가 되어 사업의 원활한 추진을 더욱 어렵게 한다. 이러한 시설들은 처음부터 인접 자치단체와 공동으로 설치를 추진하는 광역화 정책이 영향권 내 주민들의 님비갈등을 효율적으로 극복하는 유용한 수단이 될 수 있다.
현재 광역행정제도와 같은 자치단체간 협력을 지원하는 제도는 실효성이 약하기 때문에 협력을 강화하기 위한 재정지원제도를 모색해 볼 수 있다. 즉 국고보조금, 균특회계, 지방교부세, 지방재정투융자심사제도 등의 측면에서 자치단 체간 협력에 대한 인센티브를 부여할 수 있는 방안을 적극 검토해 볼 수 있다. 즉, ① 국고보조금 측면에서 지방문예회관이나, 종합운동장, 실내체육관 등을 시군 공동으로 설치하는 경우 소각시설처럼 50%를 국고에서 지원하여 공동시설을 촉진하여야 한다. ② 균특회계법상 국고지원규모 및 보조비율 산정시 공공시설을 공동설치하는 경우 차등지원하여 자치단체간 협력을 유도하도록 하여야한다. ③ 특별교부세 교부대상에 자치단체간 협력에 적극적인 단체를 우선적으로 선정한다. ④ 지방재정투융자 심사기준에 공공시설의 공동설치 등을 자치단체간 협력 사항으로 하여 포함시키는 것이다.
규모의 경제는 상수도, 오폐수 처리, 도로교통 등 주로 물적서비스의 공급에서 발생한다. 서비스 공급비용 절감은 장비 및 물품의 대량구매로 단가 인하, 감독인력 감소로 일반관리비 절감, 행정기구 인력 사무공간 등의 중복 최소화 등으로 가능하다.
편익측면에서 규모의 경제는 1원당 서비스 질의 개선과 관련되는 것이다. 서비스질의 개선은 계획 조정기능의 향상 및 서비스 제공 전문성 강화로 가능하다. 교통, 상수도, 오폐수처리 등은 서비스제공 조정 및 협력으로 서비스 질을 개선할 수 있는 예들이다.
또한 대규모 자치단체일수록 고급장비와 전문가 확보가 용이하여 규모의 경제 실현이 용이하다. 고급장비는 기술적 효율성을 향상시키고, 숙련된 전문가는 서비스 제공의 질과 거버넌스를 증대시킬 수 있기 때문이다.
따라서 재정력이 취약하고 규모가 작은 자치단체들은 자율적으로 통합하도록 유도하여 인건비 등 예산절감과 아울러 규모의 경제를 실현하도록 하여야 한다. 소규모 자치단체일수록 재정력이 낮고 지방세로 인건비도 충당할 수 없는 경우가 많으므로 통합으로 인력과 조직의 중복을 줄이면 고정비 성격의 인건비 등 경비를 상당부분 절감할 수 있다. 규모의 경제는 상수도, 오폐수 처리, 도로교통 등 주로 물적서비스의 공급에서 발생한다. 서비스 공급비용 절감은 장비 및 물품의 대량구매로 단가 인하, 감독인력 감소로 일반관리비 절감, 행정기구 인력사무공간 등의 중복 최소화 등으로 가능하다. 편익측면에서 규모의 경제는 1원 당 서비스 질의 개선과 관련되는 것이다. 서비스질의 개선은 계획 조정기능의 향상 및 서비스 제공 전문성 강화로 가능하다. 교통, 상수도, 오폐수처리 등은 서비스제공 조정 및 협력으로 서비스 질을 개선할 수 있는 예들이다. 또한 대규모 자치단체일수록 고급장비와 전문가 확보가 용이하여 규모의 경제 실현이 용이하다. 고급장비는 기술적 효율성을 향상시키고, 숙련된 전문가는 서비스 제공의 질과 거버넌스를 증대시킬 수 있기 때문이다.
우리나라의 예산절감 추진계획은 효율성 개념에 충실하도록 영국의 지방정부에서와 같은 효율성 증진 프로그램으로 개편할 필요가 있다. 우리나라의 지방예산절감 추진계획은 지방자치단체의 재정효율성을 향상시키고 주민의 공공서비스 만족도를 제고하고자 한다는 측면에서 영국의 효율성 증진 프로그램과 거의 동일한 목표를 가지고 있다. 그러나 우리나라의 예산절감은 투입 중심의 개념이므로 투입과 산출을 동시에 고려하는 효율성 증진 프로그램과는 근본적인 차이점이 있다. 즉 지방자치단체별로 재정효율성 증진계획을 수립하고 그 속에 구체적인 실천수단과 방법을 제시하도록 하는 효율성 증진 프로그램을 실시할 필요가 있다. 이 때 지방의 자율성을 최대한 보장하되, 국가 차원에서 지방재정의 효율성 제고와 주민의 지방자치 만족도 향상을 위해 기본적인 원칙과 기준을 설정하고 정책의 방향을 제시해 주는 것이 필요하다. 특히 예산절감 과정에서 공공서비스의 질적수준이 유지되느냐에 대한 검증과정이 필요하다. 그리고 효율성 측정의 기준선(baselines)을 명확히 설정하고, 예산절감의 범위와 산정원칙, 재정인센티브부여 등의 경우도 중앙정부 차원에서 주도해 나가야 할 것이다. 또한 단기적 접근이 아닌 장기적 효율성 개선에 목표를 두어 자치단체의 도덕적 해이를 방지하고 주민에게 더욱 효율적인 공공서비스를 제공하도록 하여야 할 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The President Lee Myungbak's Government has emphasized on the efficiency in public sector to provide better services with a given resources. As a means of improving efficiency, in particular, budget-saving programs have been propelled by central government as well as local governments. According to the Ministry of Public Administration and Security, local governments are planning to save 10% of their budgets, amounted twelve trillion Won in two years. However, the budget-saving programs are not well-prepared, and thus, could have many problems. Therefore, the purpose of this study is to help improve the spending efficiency of local governments by many different approaches.
First of all, in this study we measure the relative efficiency of Korean local governments in a non-parametric framework approach using Data Envelopment Analysis. This allows assessing the extent of local spending that seems to be wasted relative to the best-practice frontier. Our results suggest that local governments in capital area, with higher own-revenue ratio, and with larger population could achieve better performance. Efficiency scores are afterwards explained by means of Tobit analysis with relevant explanatory variables.
We also classify the sources of inefficient spendings in local governments, and suggest the ways of efficiency improvements. Local governments need to be more willing to learn from the experience of others and to work jointly to achieve efficiencies. The large number of small local governments in Korea means that scale economies are difficult to exploit and the policy options for overcoming this problem are discussed. Finally, we suggest that like the efficiency gains program in the United Kingdom, a new efficiency program for local governments has to be introduced because the current budget-saving program does not sufficiently reflect the basic concept of government efficiency and thus may result in a budget-cutting program.