정책네트워크에서의 NGO의 참여와 역할 분석 : SOFA합동위원회를 중심으로

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Along with the remarkable growth of civil society and increase of its influence, NGO sector is functioning as a significant participant in the policy-making process. There have been numerous research analyzing various policy cases that could give a glance at activities and roles of NGOs. Especially, the significance of research examining the relationship and interaction among various policy actors including government agencies beyond micro-analysis on individual participants based on complication of society has been increasing. This study aims to conduct a micro-analysis by discussing the participation and the role of NGOs based on policy network theories suitable to explain the pluralistic interaction relationship among government agencies that conduct central role in policy-making and other actors. The study focused on participation of NGOs and interaction with Status of Forces Agreement(SOFA) joint committee which decides policy through negotiation between Korean government and US Armed Forces in Korea representing the US government.
Two cases introduced in the paper include the participation of multiple actors that brought about national attention and controversy, with particularly remarkable expression of efforts for exercise of NGO' s influence and active interaction among actors which made them suitable for analysis. Thus, the study examined the ways in which NGOs took part in the policy network. Also, the study sought to draw up implication from the process of comparing and evaluating the NGOs activities in two cases.
As the result, it was confirmed that NGOs are influenced by environmental factors such as various domestic and international political background and changes in national consciousness, and they try to exercise influence on policy procedure, but as they are limited in being recognized as formal participant of SOFA joint committee, the negotiation channel between Korean and US government, it mostly conducted non-institutional participation such as demonstration, press conference or panel discussion. However, the two cases showed significant differences in terms of coalition. Coalition formed by major NGOs with larger network, various political participation experiences as pivots tend to be more active and solid in interacting with other policy actors, and the influence of their resources were not limited to policy agenda setting procedure or policy decision procedure which shows the major activity of NGOs.
Through this, some policy implications were sought in regards to NGO's participation and role. First, there is a need to build the collaborative governanace and to improve the political capability based on reinforcement of power resources. Also, it is important to develop various strategies that could enhance its role in interacting within policy network. Likewise, this study analyzed participation of NGOs based on specific cases to settle the desirable role of NGO within policy network formed in policy procedure that is developed in more diverse and comprehensive ways.

국문 초록 (Abstract)

시민사회의 괄목할 만한 성장과 영향력 증대에 따라 NGO는 다양한 분야의 정책과정에서 빼놓을 수 없는 중요한 참여자로서 기능하고 있다. 이에 따라 NGO의 활동과 역할을 엿볼 수 있는 다양한 정책 사례들을 분석하는 연구가 축적되어 왔으며 특히 사회의 복잡화 현상으로 인해 개별적 참여자에 대한 미시적(微視的) 분석에서 벗어나 정부를 포함하는 여러 주요 정책 행위자들과의 관계와 상호작용을 살펴보는 연구의 중요성은 더욱 커지고 있다. 본 연구는 여러 정책과정에서 중심적 역할을 수행하는 정부와 다른 행위자들 간의 다원적 상호작용 관계를 설명하는데 적합한 정책네트워크 이론을 통해 NGO의 참여와 역할을 논함으로써 위에서 설명한 거시적(巨視的) 분석을 수행하고자 하였다. 이를 위해 우리 정부, 그리고 미국 정부를 대표하는 주한미군이 대등한 위치에서 협상을 통해 정책을 결정하는 SOFA합동위원회를 분석 사례로 삼아 이를 둘러싼 NGO의 참여와 상호작용을 중심으로 연구를 진행하였다.
논문에서 소개한 ‘기소 전 신병인도 합의 사례’와 ‘탄저균 배달사고 사례’의 경우 국민적인 관심과 논쟁을 불러일으키며 복수 행위자들의 참여가 나타난 것으로, 특히 NGO의 영향력 행사를 위한 노력이 두드러지게 표출되었고 정책네트워크를 이루는 그 밖의 행위자들 사이의 상호작용이 활발히 이루어져 분석의 대상으로 삼기 적절하였다. 따라서 이들의 참여과정을 정책네트워크의 분석요소인 행위자, 상호작용 및 권력 자원을 중심으로 살펴보았고 두 사례에서 나타나는 NGO 활동을 비교 및 평가하는 과정을 통해 시사점을 도출하고자 하였다.
연구 결과, NGO는 다양한 국내외 정치적 배경과 국민 의식의 변화라는 환경적 요인의 영향을 받으며 정책과정에 영향을 행사하고자 하였으나 한·미 정부간 협의 채널인 SOFA합동위원회가 공식적 참여주체로 인정받을 수 없는 한계로 인해 주로 집회, 기자회견, 토론회 등 장외 투쟁 성격의 비제도적인 참여를 중심으로 활동이 이루어졌다는 특성을 나타내었다. 다만 두 가지 사례는 NGO의 연대 수준에서 큰 차이를 보였는데 넓은 네트워크, 다양한 정책참여의 경험 등을 보유한 메이저 NGO들이 주축이 되어 형성한 연대단체는 다른 정책행위자들과의 상호작용 및 활동에 있어 더욱 적극적이고 입체적인 양상을 전개하였으며 그들이 가진 자원의 영향은 NGO의 주된 활동이 나타나는 정책의제설정과정 및 정책결정과정에 국한되지 않았음을 확인할 수 있었다.
이를 통해 NGO의 참여와 역할에 대한 발전방향을 모색해볼 수 있는데, 우선 다양한 경험과 전문성을 축적한 NGO를 중심으로 NGO 간 연대의 활성화를 통해 정책네트워크 내 행위자들에 대한 영향력 행사를 강화해야 할 것이며 외연의 확장뿐만 아니라 각각의 NGO들이 비교우위에 있는 자원의 확보·축적을 위해 노력함으로써 NGO의 전문성을 강화시켜야 할 것이다. 아울러 국제적 수준의 연대 강화방안을 모색함으로써 각국이 처한 공통의 문제점을 해결할 동력을 확보해야 하고 정부와 형성한 상호 호혜적 네트워크를 통해 정책적 지원의 강화를 유도해야 할 것이다. NGO의 상징인 집회 등의 비제도적 참여를 넘어 협력적 거버넌스의 한 축으로 자리할 수 있는 제도적 참여활동의 시도도 필요하다.
이처럼 본 연구는 구체적인 사례를 통해 NGO의 참여를 분석함으로써 더욱 다양해지고 복합적으로 전개되는 정책과정과 그 속에서 형성되는 정책네트워크 속 바람직한 NGO의 역할을 정립하였다는 데 의의가 있다.

목차 (Table of Contents)

• 제 1 장 서론 1
• 제 1 절 연구의 목적 1
• 1. 연구 배경 1
• 2. 연구 목적 2
• 제 2 절 연구의 대상 및 방법 3
• 1. 연구 대상 및 범위 3
• 2. 연구 방법 4
• 1) 왜 정책네트워크 이론인가 4
• 2) 자료 조사 방법 5
• 제 3 절 선행연구의 검토 6
• 1. 정책네트워크에 관한 연구 6
• 2. 정부-NGO의 관계 연구 7
• 3. NGO의 정책과정에서의 역할과 참여 사례 연구 8
• 4. SOFA 관련 연구 9
• 5. 선행연구의 한계 10
• 제 2 장 이론적 배경 및 개념적 틀 12
• 제 1 절 개념적 논의 12
• 1. NGO의 의의 12
• 2. 시민사회의 특성 14
• 3. 정부-NGO간 관계 15
• 제 2 절 정책네트워크 16
• 1. 정책네트워크의 의의와 성격 16
• 1) 정책행위자 17
• 2) 정책행위자 간의 상호작용 17
• 3) 권력 자원 18
• 2. 정책네트워크의 유형 18
• 제 3 절 NGO의 정책과정에서의 역할 19
• 1. NGO의 역할 확대 19
• 2. NGO의 정책참여과정 20
• 1) 정책의제설정에서의 역할 22
• 2) 정책결정에서의 역할 22
• 3) 정책집행에서의 역할 23
• 4) 정책평가에서의 역할 23
• 제 4 절 연구의 개념적 틀 24
• 1. 분석요소 선정 24
• 2. 개념틀의 설정 24
• 제 3 장 SOFA합동위 사례 정책네트워크 분석 27
• 제 1 절 SOFA합동위원회의 의의 27
• 제 2 절 기소 전 신병인도 합의 사례 33
• 1. 사례선정 배경 33
• 2. 진행 경과 36
• 3. 정책네트워크 분석 40
• 1) 정책행위자 41
• (1) NGO 41
• (2) 정부 44
• (3) 주한미군 46
• (4) 기타 47
• (5) SOFA합동위원회 48
• 2) 정책행위자 간의 상호작용 50
• (1) NGO와 언론의 여론 주도 51
• (2) 정부의 부분적 수용과 설득 51
• (3) 미국의 이슈 확산 차단 노력 52
• 3) 권력 자원 52
• 제 3 절 탄저균 배달사고 사례 54
• 1. 사례선정 배경 54
• 2. 진행 경과 56
• 3. 정책네트워크 분석 60
• 1) 정책행위자 60
• (1) NGO 60
• (2) 정부 61
• (3) 주한미군 63
• (4) 기타 64
• (5) SOFA합동위원회 65
• 2) 정책행위자 간의 상호작용 67
• (1) 메이저 NGO 중심의 명확한 연대 67
• (2) 다수 부처의 참여와 부처 간 조정 68
• (3) 명분을 이용한 이슈 대응 68
• 3) 권력 자원 70
• 제 4 장 NGO 활동에 대한 비교 평가 72
• 제 1 절 NGO 활동과 환경적 요인 72
• 1. 국내의 환경적 요인 72
• 1) 강대국에 대한 권리의식 성장 72
• 2) 비슷한 유형의 사회문제 존재 72
• 2. 국외의 환경적 요인 73
• 제 2 절 사례별 NGO 활동의 차이 요인 - 연대 74
• 1. NGO간의 연대 수준 74
• 1) NGO 연대의 성격 74
• 2) 연대에서 나타나는 특성 76
• 2. 연대를 주도하는 메이저 NGO의 특징 77
• 1) 전문성 77
• 2) 네트워크 78
• 3) 국제 연대 80
• 제 3 절 NGO 활동의 특징 비교 82
• 1. NGO 활동의 범위 82
• 1) 활동 수준의 차이 84
• 2) 활동의 지속성에서의 차이 85
• 2. 상호작용의 모습 88
• 1) 기타 행위자들과의 연합 88
• 2) 진행단계에 따른 전략적 대응 89
• 제 4 절 NGO 활동의 한계 91
• 1. 비제도적 활동에 편중된 참여 91
• 2. 초국적NGO 연대의 비활성 92
• 제 5 절 NGO 역할의 발전 방향 94
• 1. NGO 간 연대 활성화를 통한 네트워크에의 적극적 참여 94
• 2. NGO의 전문성 강화 94
• 3. 국제적 연대방안의 모색 95
• 4. 정부의 정책적 지원 강화 유도 96
• 5. 제도적 참여활동의 모색 97
• 제 5 장 결론 98
• 제 1 절 연구의 요약 98
• 제 2 절 연구의 함의와 한계점 100
• 참고문헌 102
• Abstract 108