‘법령보충적 행정규칙’의 성립요건으로서의 ‘위임’ - 대법원 2023. 2. 2. 선고 2020두43722 판결에 대한 평석을 중심으로 - = Consideration of ‘Delegation’ as a Requirement for the Establishment of ‘Administrative Rules Supplementary to Statutes’

국문 초록 (Abstract)

이른바 ‘법령보충적 행정규칙’은 행정법령의 法源의 하나이고, 무엇이 法源에 해당하는지는 법원의 확정판결 이전에 명확하게 알 수 있어야 한다. 무엇이 法源인지가 재판의 쟁점이 되는 것은 사실 기이한 현상이다. 대법원은 지금까지 행정규칙에 대한 상위법령의 위임이 있었다고 볼 수 있는 경우에도 법령보충적 행정규칙의 성립을 인정하지 않는 경우가 있었다. 대상판결에서도 “국토계획법 시행령 제56조 제4항은 국토교통부장관이 제1항의 개발행위허가기준에 대한 ‘세부적인 검토기준’을 정할 수 있다고 규정하였을 뿐”이라는 이유로 국토계획법 시행령 제56조 제4항의 위임에 따른 수임 규칙인 개발행위허가 운영지침의 대외적 구속력을 부정하고 있다. 상위법령의 ‘위임’ 여부는 재판부마다 판단이 달라져야 할 만큼 복잡한 요건이 아님에도 대상판결은 원심과 달리 이 사건 지침을 법령보충적 행정규칙으로 인정하지 않았다. 법령보충적 행정규칙이 성문법원의 일종으로 법원을 구속한다면, 법을 적용하고 해석하는 법원이 이 사건 지침인 개발행위허가 운영지침의 구속력에 대해 구체적으로 판단하기 전에 최소한 ‘위임’이 있었는지, 즉 이 사건 지침이 법령보충적 행정규칙인지는 쉽게 예측 가능해야 한다.
한편, 대상판결에서 이 사건 지침의 법적 구속력 여부는 단순히 위임 여부의 문제가 아니라 이 사건 지침의 특수성에 기인한다는 주장도 가능하다. 그러한 가능한 주장을 포함해서 대상판결에서 이 사건 지침의 대외적 구속력과 관련하여 쟁점은 크게 세 가지이다. ‘구체적 위임’ 여부, 이 사건 지침에서의 세부 검토기준의 실질이‘행정규칙’인지 여부, 그리고 마지막으로 현행 판례에서 세부 검토기준의 구속력을 인정하지 않기 위해서 규범통제로 나아갔어야 하는지 등이다. 이 글에서는 이에 대해 위임의 구체성은 위임을 하는 상위법령의 규범통제 기준은 될 수 있어도 법령보충적 행정규칙 여부에 대한 판단 기준은 될 수 없으며, 대법원은 이미 대상판결 이전에 위임에 따라 세부 검토기준을 정한 행정규칙의 대외적 구속력을 인정한 바 있고, 위임의 범위 일탈은 규범통제의 대상이 되어야 하지 애초부터 법령보충적 행정규칙의 대상에서 제외하여서는 안 된다고 주장하였다.
결과적으로 대상판결에 대한 평석으로 세 가지의 결론을 도출할 수 있다. 첫째, 법원은 성문법에 구속되므로, 수임 규칙의 대외적 구속력은 법원의 판단 이전에 예측 가능해야 한다. 상위법령의 위임과 무관하게 행정은 어차피 행정규칙을 만들 수 있고, 법원은 대상판결에서와 같이 행정규칙을 존중하고 사실상 대외적 구속력을 인정하므로 왜 반드시 법령보충적 행정규칙 여부가 예측가능해야 하는지에 대한 의문도 제기될 수 있다. 그러나 이러한 문제제기는 법령보충적 행정규칙 개념 자체에 대한 再考와 관련된 것으로 이 글의 주장과는 그 논의의 평면을 달리한다는 생각이다. 둘째, 상위법령의 위임에 따른 행정규칙의 제정 과정에서 절차적 정당성 강화가 필요하다. ｢재산제세사무처리규정｣을 법령보충적 행정규칙으로 보게 되면서 법원은 수많은 행정규칙을 법령보충적 행정규칙으로 인정해왔지만, 그렇다고 법령보충적 행정규칙 제･개정 절차에서 절차적 정당성이 강화되지는 못했다. 특정 행정규칙이 ‘법령보충적 행정규칙’인지가 행정규칙을 제정하는 단계에서 결정되...

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The Supreme Court has, at times, refused to recognize administrative rules as supplementary to a statute, even when a higher law has delegated rule-making authority. In this case, the Supreme Court denied the legal binding force of the Development Activity Permit Operating Guidelines, a subordinate rule enacted under Article 56(4) of the Enforcement Decree of the National Land Planning Act. The Court reasoned that Article 56(4) merely allows the Minister of Land, Infrastructure, and Transport to establish "detailed review criteria" for development activity permit requirements, rather than granting a broader delegation of rule-making authority.
Notably, unlike the High Court, the Supreme Court did not recognize these guidelines as supplementary administrative rules. This is significant because determining whether a higher law provides "delegation" is not typically a complex legal question that would warrant different interpretations across courts. If supplementary administrative rules are to have binding legal force akin to statutory law, courts must first assess whether proper delegation exists—that is, whether a given practice rule qualifies as a supplementary administrative rule—before determining its binding effect.
Three key precedents can be examined regarding the extraterritorial application of the Practice Guidelines in this case: Whether there was a "specific delegation" of authority, Whether the detailed review standards outlined in the guidelines constitute an "administrative rule," and Whether normative control should have been exercised over existing precedents instead of rejecting the binding force of the detailed review standards outright.
Upon review, it was found that while the specificity of delegation may serve as a criterion for assessing the normative control of a higher law, it should not determine whether a rule qualifies as a supplementary administrative rule. The Supreme Court has previously acknowledged the external binding force of administrative rules that establish detailed review standards based on delegated authority. Any deviations from the scope of delegation should be subject to normative control rather than excluded from the classification of supplementary administrative rules altogether.
From this judgment, three broad conclusions can be drawn. First, since courts are bound by statutory law, the external binding effect of Practice Guidelines should be foreseeable before judicial decisions are made. Some may question why it is necessary to determine whether an administrative rule is supplementary to a statute, given that administrative bodies can create rules irrespective of statutory delegation. However, as this case illustrates, courts generally respect administrative rules and recognize their de facto external binding force where appropriate. This raises a broader discussion on the distinction between statutes and administrative rules—an issue beyond the scope of this article.
Second, there is a need to strengthen the procedural legitimacy of administrative rules enacted under delegated authority. While courts have recognized many administrative rules as supplementary, this recognition has not necessarily ensured greater procedural transparency in the rule-making process.
Finally, active judicial normative control is essential to ensure the appropriateness of the content of supplementary administrative rules. Strengthening judicial oversight can help maintain a balance between administrative discretion and legal certainty, preventing arbitrary rule-making while upholding the integrity of statutory interpretation.