귀농 촉진의 필요성과 귀농·귀촌 활성화 방안
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2019
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1-55(55쪽)
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□ 연구목적
○ 대도시권으로의 인구유출에 따른 인구감소 및 지방소멸을 방지하고 지방 인구 재유입 촉진을 위한 지방 특화 정책의 대표적 사례는 바로 정부가 2009년부터 시행중인 귀농 촉진 정책
-국무조정실(2017)에 따르면 정부는 2009년부터 농촌의 활성화 및 인구 유출 현상의 방지를 위해 귀농인들에게 보조금 등을 지원하는 귀농·귀촌 지원사업을 시행 중
· 2012년 500억원이 지원된 귀농창업자금은 2018년 3,000억원 수준으로 확대(농림축산식품부, 2017)
-(귀농창업자금) (‘12년) 500억원 → (‘13년) 600억원 → (‘14년) 700억원 → (‘15년) 1,000억원 → (‘16년) 1,500억원 → (‘17년) 2,000억원 → (‘18년) 3,000억원
· 2011년 513억원이던 귀농ㆍ귀촌 지원사업의 지원액(융자금 포함)은 2017년 3,150억원 수준으로 확대(농림축산식품부, 2016a) (지원액) (‘11년) 513억원 → (‘13년) 884억원 → (‘15년) 1,838억원 → (‘17년) 3,150억원
-또한 귀농·귀촌 지원사업을 본격화하기 위해 2015년 「귀농어·귀촌 활성화 및 지원에 관한 법률」을 도입하는 등 제도적 장치를 마련
-「귀농어·귀촌법」의 제정 후 「귀농·귀촌 지원 종합계획」을 마련해 농업창업 지원 등 청년층 중심의 지원 방안을 강구(농림축산식품부, 2016b)
-‘청년의 꿈이 실현되는 활력 넘치는 농촌’이라는 비전 하에 수립된 「귀농·귀촌 지원 종합계획」은 향후 5년간 청년층(2030세대) 귀농 창업 1만 가구 육성 등을 목표
○ 하지만 이러한 정부의 노력에도 불구하고 지방의 청년층 인구 재유입을 위해 실제로 효과적인 귀농ㆍ귀촌 지원 정책이 도입되고 시행 중인가는 아직 의문
-한 예로 본 연구의 시발점이 된 부여군의 연구과제 제안서에 따르면 자경농민에 대한 지방세 감면대상이 귀농·귀촌인에 비해 (미미한 수준이지만) 좀 더 포괄적
-또한 현재까지 도입된 귀농 귀촌 지원정책을 · 적극적으로 추진하기 위해서는 예산 확보가 필수적이나, 적어도 2015년 이후 연도별 귀농·귀촌 활성화 지원 예산은 삭감되는 추세 (농민신문, 2018)
(귀농·귀촌 활성화 지원 예산) (‘16년) 17,269백만원 → (‘17년) 15,797백만원 → (‘18년) 12,815백만원 → (‘19년) 13,708백만원
· 2018년 대비 2019년 귀농ㆍ귀촌 활성화 지원 예산이 8억9,300만원 증액되었으나 최근 귀농ㆍ귀촌인의 증가 추세에 비해 매우 부족한 수준(농림축산식품부, 2018a)
-2009년에 도입된 귀농창업자금 지원 사업의 경우 2016년 당시 예산 제약에 따른 재원의 조기소진으로 대출 집행이 9월말을 기점으로 중단(한국경제신문, 2016)
-즉 귀농·귀촌 지원 정책의 효과적인 집행을 위한 적정한 수준의 예산 확보 문제를 포함해 지원 정책의 실효성에 대한 의문이 지속되는 상황
○ 따라서 본 연구는 지방소멸론과 연계해 우리나라의 귀농ㆍ귀촌 관련 정책 현황을 고찰하고 지방세 감면혜택 등 지방자치단체 차원에서 도입 가능한 귀농ㆍ귀촌 관련 지원 정책 방안을 제시하는데 목적
-귀농·귀촌 지원 정책은 막대한 규모의 재정 투입을 요구하는 사업으로 지방자치단체 차원에서 도입 가능한 지원 정책은 매우 제한적
-하지만 최소한 자경농민과 귀농·귀촌인에게 적용되는 지방세 감면 대상을 동일하게 설정하는 등 제한적이나마 귀농·귀촌을 활성화하는 정책적 고려가 가능
-다만 대다수의 귀농·귀촌 활성화 정책이 국비 지원 사업이라도 정책의 특성 상 실제 집행 기관은 지방자치단체가 될 가능성이 크며 또한 직·간접적 수혜도 해당 지방자치단체에 귀속
-따라서 인구감소 및 지방소멸 문제에 대비해야 하는 지방자치단체의 입장에서 귀농·귀촌 지원 정책은 최우선적으로 고려하고 집행해야 할 정책 중 하나
□ 주요내용
○ 「마스다 보고서」가 주장하는 20세~39세 여성 인구의 변화에 따른 인구감소 및 지방소멸 가능성은 다음 그림과 같은 논리적 구성에 근거(마스다, 2015)
-「지방소멸론」은 20세~39세 여성 인구의 변화 및 저출산과 관련한 2가지 직·간접적 논리적 배경에 근거해 구성
-(인구 이동과 지방의 인구 재생산력) 지방권에서 대도시권으로 청년층, 특히 20세~39세의 젊은 여성층이 유출되며 지방의 인구 재생산력이 급속히 저하
· 1950년대 이후 계속 진행된 지방권에서 대도시권으로의 인구 이동은 생산가능인구인 청년층을 중심으로 진행
· 이러한 인구 이동(1954년~2009년, 1,147만 명)이 계속되며 대도시권의 인구는 증가하였으나 지방권의 인구는 감소
· 특히 지방권에서 대도시권으로 유입된 대다수가 청년층임을 감안할 시 20세~39세 여성 인구의 감소로 인해 지방의 인구 재생산력도 급속도로 감소
-(대도시권역의 상대적 초저출산율) 청년층의 혼인 및 출산 연령이 점차 높아지고 있으며 지방권 대비 대도시권의 상대적 출산율은 매우 저조
· 대도시권은 결혼 및 출산에 매우 비친화적인 환경을 제공하며 청년층이 대도시권에 집중되며 결혼 및 출산 연령이 점차 상승
· 결혼 및 출산 연령이 점차 상승하며 지방권 대비 대도시권의 상대적 출산율이 매우 낮은 수준을 유지
ㆍ 한 예로 일본 전체의 출산율은 명인 반면 1.43 일본의 대표적 대도시권인 동경의 출산율은 2013년 기준 1.13명에 불과
-(인구 감소) 인구 이동에 따른 지방의 인구 재생산력 감소와 지방권 대비 대도시권의 상대적 초저출산율이 결합되며 일본의 총 인구 감소가 불가피
· 청년층, 특히 20세~39세의 젊은 여성층이 대도시권으로 유출된 지방의 경우 상대적으로 높은 출산율의 유지가 가능하더라도 인구 재생산력 문제로 인해 인구 감소가 불가피
· 청년층의 유입으로 인구의 단기적 증가가 가능했던 대도시권의 경우 초저출산율의 문제로 인해 종내 인구 감소가 불가피
-즉 「지방소멸론」에 따르면 현재와 같은 인구 이동 패턴이 계속될 경우 인구 재생산력을 상실한 지방은 소멸되고 종내 저출산의 문제로 인해 일본의 총 인구가 급속도로 감소
○ 우리나라의 인구 변화 추이를 종합하면 우리나라의 경우 지방소멸론이 점차 현실화되고 있으며 서울과 부산 등 대도시권에서도 소멸의 징후가 포착되는 상황
-경기도에 속한 서울 주변 기초자치단체로의 인구 집중화와 서울, 부산, 인천, 경기 등 대도시권역의 (초)저출산율이라는 두가지 측면에서 지방소멸론의 현실화에 대한 논의가 필요
-타 지역의 인구는 어느 정도 동일한 수준에서 소폭의 등락을 반복하고 있는 반면 경기도의 인구는 서울을 포함한 타 지역에서의 유입으로 인해 대폭 증가하는 등 인구의 집중 현상이 매우 심화
· 1990년 이전의 수도권 인구 집중화가 서울의 도심권을 중심으로 진행된 반면 그 이후의 집중화는 서울의 도심외권 지역인 주변 기초자치단체를 중심으로 진행
· 즉 수도권 인구 집중화 현상을 서울에 국한해 관찰하면 개선된 것처럼 착시되어 나타날 수 있으나 인구 이동에 따른 수도권 집중화 현상은 계속 진행되는 상황
-지방소멸론이 제기되었던 당시 일본의 경우 출산율이 2013년 기준 1.43명이며 동경의 출산율은 1.13명으로 우리나라의 인구감소 및 지방소멸은 일본보다도 매우 빠르게 진행되는 상황
-즉 ()초)저출산율의 제고와 함께 현재까지 진행되어 온 인구 이동의 방향을 어떻게 뒤집을 수 있느냐가 인구감소와 지방소멸을 미연에 방지할 수 있는 유일한 대책
○ 지방소멸을 유발시키는 핵심 원인인 지방 인구의 유출 현상은 비수도권에 집중되어 있는 농가인구의 변화에서도 확인이 가능
-우리나라의 농가인구는 2013년 2,847,435명에서 2017년 2,422,256명으로 지난 4년간 425,179명이 감소(국가통계포털, 2018c)
-자치단체별로 구분하면 경기도의 농가인구 감소가 가장 많으나 수도권인 경기도를 제외하면 충청남도, 경상북도, 전라남도 등 지방에서 대부분 감소
· 경기도의 경우 지난 35년 간 총 인구가 급속도로 증가했다는 점을 감안하면 농가 인구의 유출로 인한 감소보다는 직종의 전환에 따른 감소가 원인일 가능성이 농후
-또한 시도별 총 인구 대비 농가인구의 상대비를 감안할 시 충청남도, 경상북도, 전라남도, 전라북도 등의 농가인구 유출 문제가 수도권에 비해 상대적으로 심각한 상황
· 경기도의 경우 총 인구 대비 농가인구의 상대비가 2013년 3.19%에서 2017년 2.35%로 감소
· 반면 2013년 총 인구 대비 농가인구의 상대비가 17.39%였던 충청남도와 17.00%였던 경상북도의 경우 각기 13.64%와 14.68%로 감소
· 또한 2013년 총 인구 대비 농가인구의 상대비가 19.45%였던 전라남도와 13.82%였던 전라북도의 경우 각기 16.61%와 11.57%로 감소
-서울과 경기도를 제외한 광역자치단체의 총 인구 변화가 지난 35년 간 거의 없었다는 점을 감안하면 유출된 인구 대다수가 농가 인구였다는 예상이 가능
□ 정책제언
○ 중앙 정부의 귀농ㆍ귀촌 활성화 정책은 귀농ㆍ귀촌의 양적 측면을 독려하는 정책으로 이제는 질적인 측면을 도모하는 정책의 도입이 필요한 상황
-한 예로 귀농인의 경우 함께 귀농하는 가구원이 점차 줄어들고 있으며 단독 가구 형태로 귀농하는 경우가 대다수
· 반면 성공적인 귀농 및 귀농을 통한 효과적인 인구 이동을 실현하기 위해서는 가구원을 동반하는 귀농이 필수적
-단독 가구 형태로 대다수의 귀농이 시도되고 있다는 것은 그만큼 귀농 대상 지역, 즉 현재 농촌이 보육·교육·거주 환경이 뒤쳐졌기 때문으로 사료
-따라서 정착과 창업에 집중되어 있는 현재의 귀농 정책은 농촌의 환경 개선 사업까지 포괄할 수 있도록 시각을 다양화할 필요
-즉 인구감소와 지방소멸을 방지할 수 있는 귀농 정책은 생업 전환에 국한되지 않으며 이제는 귀농의 질(동반 가구원 수의 제고)을 독려할 수 있는 정책의 고려가 필요한 시점
○ 귀농의 촉진을 위해 귀농인의 농업 활동 여건이 자경농민보다 열악하다는 점을 감안해 자경농민보다 귀농인의 지방세 감면 혜택을 확대해 귀농에 대한 유인구조를 구축할 필요
-우선 자경농민에게만 적용되는 농업용시설에 대한 취득세 경감과 점용 면허에 대한 등록면허세 면제를 귀농인에게도 적용ㆍ확대하는 방안을 도입하고
-농지 조성을 위한 임야와 농업용시설의 취득에 따른 취득세 50% 경감을 귀농인에 한해 100% 면제로 확대하는 방안도 함께 도입할 필요
-이러한 귀농인에 대한 면제 항목의 확대는 생업의 전환을 위해 농지 혹은 농업시설물을 취득하는 귀농인의 초기 금전적 부담을 완화하는 조치
-국가에서 귀농인에게 지원하는 농업창업자금을 온전히 창업을 위해서만 지출할 수 있는 여건이 조성될 수 있으며 생업의 전환 비용을 최소화시키는 효과
-다만 귀농·귀촌 활성화 정책을 악용해 농업과 무관한 사업을 위해 지원금을 수령한 사례들이 존재하는 만큼 감면 및 면제의 조건을 충족시키지 못할 경우 감면세액의 환수와 함께 가산세의 추징이 필요
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