산림행정 거버넌스 구축방안에 관한 연구 : 정책과정에서의 시민참여에 관한 사례분석을 중심으로 = Case Study on the Citizen Participation in the Policy Process : Toward a Forest Governance Building

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

As the roles and function of forest administration for the natural resources in forests and human actions that relate to forests have enhanced, forest administrators have encountered intertwining of various interested parties. In order to solve these intertwined conflicts, it is necessary for all interested parties as well as the general public to participate in policymaking and for the government to make horizontal and lateral communication networks to cooperate with the civil society. The administration's execution based on societal agreements is an important factor of democracy and effective administration.
This study selected five cases that have been important forest administration issues in relation to governance and divided them in four policymaking stages - agenda setting, policy formation, policy implementation, policy evaluation and feedback - to analyze the extension of citizen participation. The following lists the results of this analysis:
First, the case with a relatively successful policy induced relatively active participation of civilians from agenda setting and policy formation. However, the cases that greatly altered their initial policies or delayed execution because of serious social conflicts used citizen participation only after they encountered serious oppositions in the execution process.
Second, even if citizen participation occurred in the agenda setting and policy formation, it occurred after civil organizations made comments about the issue for forest administrations to react or accept.
Third, the type of citizen participation in the policymaking process was restricted to the existing citizen participation systems and was far from being extensive and broad.
Based on the above results, this study presented the following forest governance system to enhance transparency, efficiency, and reliability of forest administration.
First, the most effective citizen participation in forest policymaking occurs in the agenda setting and policy formation. Therefore, it is necessary to induce citizen participation in these stages.
Second, the Korea Forest Service(KFS) and other forest administration offices must not be passive in sharing forest-related issues and must take initiatives to actively participate in policymaking processes.
Third, the type of citizen participation shall not be limited to public hearing, discussions, online/offline comments, information sharing, and civil-government negotiations, but extend to conferences, citizen jury model, regulatory negotiation model, focus groups, scenario workshops, consultative citizen committees, and deliberative polling. Also, it is necessary to enact an inclusive law that considers social circumstances and the maturity level of civil society to select appropriate citizen participation measures.
Last, every related participant shall establish horizontal networks, shall enhance professionalism and problem-solving skills, and shall build information sharing systems to realize a good forest governance system and useful methodologies. In addition to these structural aspects, various procedural aspects, such as the government's consideration of sustainable forest management, cooperative decision making and agreement of administration and civilians, systematic policymaking processes, administrators cooperative attitudes to civil participants, and civil participants awareness of public benefits and values, must be reinforced.

국문 초록 (Abstract)

산림이라는 자연자원과 이를 둘러싼 인간의 행위를 대상으로 하는 산림행정의 역할과 기능이 점차 높아지면서 다양한 이해관계가 상충되는 현상이 많아지고 있고 이러한 갈등관계를 풀어내기 위해서는 이해관계자뿐만 아니라 일반 국민들의 정책과정에의 참여, 정부와 시민사회의 수평적 의사소통, 횡적 네트워크의 구성을 통한 협력 등이 요구되고 있다. 사회적 합의를 바탕으로 한 행정의 집행력 확보는 행정의 민주성과 함께 효과성도 높이는 중요한 요인이라 할 수 있기 때문이다.

이 연구는 거버넌스라는 관점에서 최근 산림행정의 주요 이슈가 되고 있는 다섯 가지 사례를 선정하여 의제설정, 정책형성, 정책집행, 정책평가 및 환류의 네 가지 정책단계로 나누어 시민참여가 이루어지고 있는 실태를 분석해봄으로써 다음과 같은 결과를 얻었다.

첫째는 비교적 성공적인 정책성과를 거둔 것으로 평가되는 사례에 있어서는 의제설정 및 정책형성 단계에서부터 시민참여가 비교적 활발하게 이루어진 반면, 많은 사회적 갈등을 겪으면서 당초 의도한 정책목표가 크게 수정되거나 정책집행이 지연된 사례에 있어서는 정책집행과정에서 시민사회의 반발이 심해지자 이에 대한 대응방안으로서 시민참여 유형들이 형식적으로 활용되었다는 점이다.

둘째는 의제설정이나 정책형성 단계에서 시민참여가 이루어진 경우에 있어서도 시민단체 등 국민들의 문제제기가 있고난 후에 이에 대한 순응내지 수용 태도로써 산림행정기관이 피동적으로 반응하였다는 점을 들 수 있다.

셋째는 산림정책과정에서 나타난 시민참여 유형 내지 수단이 기존의 시민참여제도의 틀을 벗어나지 못하고 이마저도 매우 제한된 형태만 활용되는 실정이었다.
이러한 실증적 사례분석 결과를 통해 산림행정의 투명성, 효율성, 신뢰성 등을 높이기 위한 산림거버넌스 구현방안을 나름대로 제시하면 다음과 같다.

첫째는 산림정책과정에 있어서 가장 효과적인 시민참여의 단계는 정책의제 설정내지 정책형성 단계이므로 이 단계에서의 시민참여가 이루어질 수 있도록 정책적인 노력이 강화되어야 한다.

둘째는 산림청을 비롯한 산림행정기관이 산림문제를 이슈화하는 과정에서 피동적으로 반응하는 자세와 태도에서 탈피하여 이니셔티브를 갖고 정책과정에 보다 적극적으로 개입할 필요가 있다.

셋째는 시민참여 수단을 공청회, 토론회, 온·오프라인 의견수렴, 정보제공, 민관협의회 등 기존의 방법 외에 합의회의, 시민배심원제, 규제교섭모델, 포커스 그룹, 시나리오 워크샵, 시민자문위원회, 공론조사 등과 같은 참여적 의사결정 방법의 도입을 적극적으로 모색하되, 일률적으로 제도화하기 보다는 정책상황과 시민사회의 성숙도 등을 고려하여 선택적으로 활용될 수 있도록 산림기본법 등에 포괄적인 근거를 마련하는 게 바람직하다.

끝으로 이러한 방법론상의 변화가 보다 효과를 발휘하기 위해서는 좋은 산림거버넌스를 구현하기 위한 전제조건으로서 참여자들 간에 수평적 네트워크의 구축, 민간주체의 전문성과 문제해결 능력 강화, 정보공유 시스템 구축 등 구조적인 측면과 정부 전체의 정책형성과정에서의 ‘지속가능한 산림경영’에 대한 고려, 산림행정기관과 시민사회의 협력적 의사결정과 합의형성, 합의형성적 산림정책과정의 제도화, 민간참여 주체들에 대한 공무원들의 협력적 태도와 민간참여자들의 공익가치에 대한 책임의식 강화 등 절차적 측면이 고려되어야 한다.

목차 (Table of Contents)

• 목 차
• 제1장 서 론
• 제1절 연구의 배경 및 목적
• 제2절 연구의 범위와 방법
• 제3절 연구의 구성 및 흐름
• 제2장 산림행정의 환경변화와 거버넌스의 필요성
• 제1절 산림행정의 특성과 환경변화
• 제2절 거버넌스와 시민참여
• 제3절 거버넌스 적용사례에 대한 선행연구 검토
• 제3장 연구분석의 틀
• 제1절 산림정책의 과정
• 제2절 산림정책의 참여자 및 정책과정별 시민참여 유형
• 제3절 산림행정 사례 분석의 선정기준
• 제4장 산림행정 사례의 분석
• 제1절 백두대간 보호지역 지정 사례
• 제2절 국립수목원 완충지역 지정 사례
• 제3절 숲가꾸기 공공근로사업 사례
• 제4절 광릉숲 유리온실 건립 사례
• 제5절 부산지역 소나무재선충병 항공방제 사례
• 제5장 산림거버넌스 구축방안
• 제1절 좋은 산림거버넌스를 위한 전제조건
• 제2절 바람직한 산림거버넌스 구현방안
• 제6장 결 론
• 제1절 요약 및 시사점
• 제2절 연구의 한계 및 향후 발전방향
• 참고문헌
• Abstract.
• 표 목 차
• <표 2-1>정부 의사결정에 있어서 민간참여의 장점
• <표 2-2>정부 의사결정에 있어서 민간참여의 단점
• <표 2-3>시민참여 모델의 비교
• <표 2-4>거버넌스의 중심적 주체에 따른 유형별 원리 및 종류
• <표 2-5>전통적 행정과 거버넌스의 비교
• <표 2-6>정부에서 거버넌스로의 변화
• <표 3-1>정책과정에 대한 학자들의 구분
• <표 3-2>정책과정을 통한 정보,협의,능동적 참여
• <표 3-3>정책과정별 시민참여 분석틀
• <표 3-4>중앙부처 정책과정별 시민참여의 유형
• <표 4-1>백두대간 보호지역 지정현황
• <표 4-2>백두대간 보전관련 민관협의회 개최 현황
• <표 4-3>백두대간 관련 민간단체의 조사연구 현황
• <표 4-4>백두대간 보호지역 지정 과정에서의 시민참여 실태분석
• <표 4-5>국립수목원 완충지역 지정현황
• <표 4-6>주민 등과의 간담회설명회토론회 등 개최실적
• <표 4-7>국립수목원 완충지역 당초안 및 지정고시내용 비교
• <표 4-8>국립수목원 완충지역 지정 과정에서의 시민참여 실태분석
• <표 4-9>숲가꾸기 공공근로사업 추진현황
• <표 4-10>숲가꾸기 공공근로사업 전개과정
• <표 4-11>숲가꾸기 공공근로사업과 미국의 시민보전단사업 비교
• <표 4-12>숲가꾸기 공공근로사업 사례에서의 시민참여 실태분석
• <표 4-13>연도별 숲가꾸기사업 투자액
• <표 4-14>광릉숲 유리온실 건립 사례 전개과정
• <표 4-15>민관협의회 온실규모 조정안
• <표 4-16>광릉숲 유리온실 건립과정에서의 시민참여 실태분석
• <표 4-17>부산지역 소나무재선충병 항공방제 전개과정
• <표 4-18>소나무재선충병 피해면적 증가추이
• <표 4-19>부산지역 소나무재선충병 항공방제 과정에서의시민참여 실태분석
• <표 5-1>산림정책과정별 시민참여 여부와 정책결과
• 그 림 목 차
• <그림 1-1>연구의 구성 및 흐름도
• <그림 2-1>산림경영 패러다임의 변화
• <그림 2-2>국가,시장,시민사회 중심적 거버넌스 모형
• <그림 4-1>백두대간 보호지역 지정 절차
• <그림 4-2>국립수목원 완충지역 지정 절차
• <그림 4-3>숲가꾸기 공공근로사업 추진체계