지방자치단체 경계선지능인 지원 조례 체계화에 관한 연구 = A study on the systemization of the local law on support for individuals with borderline intelligence functioning

국문 초록 (Abstract)

교육지자체인 교육청을 포함하여 많은 지방자치단체들이 주민의 복지 증진을 위하여 자치조례를 제정·시행하고 있다. 특히 최근 경계선지능인에 대한 사회적 관심이 증가함에 따라 지방자치단체들이 경계선지능인 지원 등에 관한 조례를 다양하게 제정하고 있으나 그 조례들의 규범적 일관성과 실효성에 대한 고찰은 부족하다. 이러한 상황에서 취약계층일 수 있는 경계선지능인을 지원하기 위한 조례들을 대상으로 체계성을 종합적으로 분석하며 정책적 함의를 찾는 게 필요하다. 이에 본 연구는 조례의 체계성으로 규범적 타당성, 규범적 실효성 그리고 종합적 체계성을 기준으로 전국 광역·기초지방자치단체 및 시·도교육청의 경계선지능인 지원 관련 조례 108건을 분석하였다. 특히 기존 사회복지법제의 분석틀을 바탕으로, 중앙정부-지방정부-교육청 간의 정책 조정 및 충돌 가능성을 포괄하는 ‘다층적 거버넌스(multi-level governance)’ 관점을 명시적으로 도입하여, 수직적·수평적 체계성까지 포함하는 확장된 분석틀을 통해 차별화되게 연구하였다. 분석 결과 대부분의 조례는 권리성 보장, 적용대상의 보편성 및 급여의 포괄성이라는 규범적 타당성은 어느 정도 갖추었음을 확인하였다. 실효성 측면의 전달체계로서 지원에 관한 계획 수립과 그 내용에 관하여 공통적으로 규정했으나 실제 업무를 수행하는 전달체계로서 지원센터 등에 대한 구체적인 규정여부는 지자체별로 차이가 있었다. 특히 시·도교육청은 인력의 전문성, 재정조달 그리고 벌칙 등 규범적 실효성은 충분히 갖추지 않고 부족한 것으로 나타났다. 종합적 체계성 분석결과, 지자체간 수직적 체계성 차원에서는 업무분장의 필요성과 충돌의 가능성이 크며, 수평적 차원에서는 일부 지역의 일반-교육 지자체간의 업무 수행상 충돌이 발생할 가능성이 있음을 확인하였다. 이러한 연구결과에 따라 향후 지속적으로 확대가 예상되는 취약계층 관련 지원 조례를 제정할 경우에는 광역 또는 기초 지방자치단체와 교육청이 규범적 차원에서 미비한 내용이 발생하지 않도록 충분한 내용을 담아야 할 것이며, 특히 다층적 거버넌스 구조 속 종합적 체계성 차원에서 업무 중복 및 충돌 가능성을 사전에 차단하여, 경계선지능인과 같은 취약계층의 삶의 질 제고를 위한 충분한 지원이 도모되어야 할 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Many local governments are enacting and implementing local law to promote the welfare of their residents.
As social interest in individuals with borderline intellectual functioning has increased in recent years, local governments in Korea have actively enacted various ordinances to support this population. However, there remains a need to critically examine whether these ordinances ensure sufficient normative consistency and policy effectiveness. This study analyzes the structural coherence of such ordinances, which pertain to a potentially vulnerable group, and aims to draw policy implications. A total of 108 ordinances related to the support of individuals with borderline intellectual functioning, enacted by metropolitan and basic local governments as well as provincial and metropolitan offices of education, were examined. The analysis is based on three criteria: normative validity, policy effectiveness, and comprehensive coherence. In particular, this study extends existing analytical frameworks drawn from social welfare legislation by explicitly introducing a multi-level governance perspective that encompasses the potential for policy overlap and conflict among central government, local governments, and education offices. This expanded framework includes both vertical and horizontal coherence, highlighting the unique contribution of the study.
The results indicate that most ordinances have secured a certain level of normative validity, including the recognition of rights, broad applicability, and comprehensive benefits. However, in terms of effectiveness, while most ordinances stipulate the formulation of support plans, there is considerable variation in the specificity of delivery systems, such as the establishment of support centers. Especially in the case of offices of education, deficiencies were observed in areas such as personnel expertise, funding mechanisms, and enforcement measures. Regarding comprehensive coherence, the analysis revealed significant potential for conflict in the vertical dimension—between different levels of government—and in the horizontal dimension—between local governments and educational authorities.
Based on these findings, the study emphasizes that future ordinances aimed at supporting vulnerable populations, such as individuals with borderline intellectual functioning, must be drafted to avoid regulatory shortcomings and institutional overlap. In particular, efforts must be made to enhance comprehensive structural coherence within a multi-level governance system, ensuring effective support and ultimately improving the quality of life for those in need.