지방자치단체 간 상호 협력에 관한 연구- 일본 지방자치법상 연대협약을 중심으로 - = A Study on Mutual Cooperation among Local Governments- Focusing on the administrative solidarity as a method of joint administrative processing under the Japanese Local Autonomy Act -

국문 초록 (Abstract)

복수의 지방자치단체가 공동으로 필요한 사무에 대응하기 위해 상호 협력해야 할 경우는 상존한다. 특히 물 문제, 환경 문제, 장기 요양 시설의 운영과 같은 복지 문제는 더욱 그러할 것이다. 거기에 비용이 많이 드는 정보화에 대한 대응은 더욱 그러하다. 이처럼 개별 지방자치단체의 구역을 넘는 광역적 행정 수요에 대응하기 위해서는 사무를 능률적이면서도 효율적으로 집행하고 대응해야 할 필요성이 있다. 또한 지방자치단체 단독으로는 처리하기 곤란한 특정 사무나 사업도 있을 것이다.


이러한 사회 변화와 변화된 행정 수요에 따라, 일본은 2014년 지방자치법을 개정하여, 기존의 조합과 광역연합 제도에 더해 ‘연대협약(連携協約)’ 및 ‘사무 대집행’ 제도 등을 도입하였다. 따라서 현행 제도상으로는 사회구조와 행정 수요의 변화에 대응하기 위한 사무 공동처리의 시대에 들어갔다고 해도 과언이 아닐 듯하다. 이 연대협약은 우리 지방자치법에는 없는 제도이다.
이 제도의 특징은, 첫째, 연대하는 사무에 대한 협정만이 아니라 권역 전체의 발전 방향성을 정할 수도 있어, 협약 단체 간 권역에 관한 인식을 공유할 수 있다는 것이다. 둘째, 구체적인 연대 수단(사무의 위탁, 협의회 등)의 기본 방침을 협정으로 정해 지방자치법상 다양한 협력 수단을 활용할 수 있다는 점이다. 셋째, 협력 수단으로서 종래 지방자치법상 공동처리 방식인 사무의 위탁이나 협의회 설치뿐만 아니라, 사무의 대집행, 조례의 제정, 민법상 청부계약 등 다양한 수단을 유연하게 활용할 수 있다는 점이다. 넷째, 별도로 법인을 설립하지 않더라도 간결하고 효율적인 상호 협력이 가능한 구조라는 점 등을 들 수 있다.


한편, 어느 사무를 지방자치단체가 상호 협력하여 공동 처리하는 방식에는 다음과 같은 과제가 있다. 첫째, 협의회 설치 방식은 신속한 의사 결정이 곤란하다는 점이다.
둘째, 기관 등의 공동 설치는 ‘중심이 되는 기초지방자치단체의 부담이 크다는 점’, ‘각 구성 단체 간의 사무처리에 차이가 발생하여 이를 처리하는 일이 빈번히 일어날 수 있다는 점이다.
셋째, 사무의 위탁은 수탁 자치단체가 위탁된 사무의 처리에 필요한 정보를 파악하기 곤란하다는 점, 위탁 단체와 수탁 단체 간의 대등한 관계 정립이 어렵다는 점 등을 들 수 있다. 다른 조사 등을 통해 보면, 사무 공동처리 방식에 대해 지방자치단체에서 요구하는 것은, ‘사무처리의 신속성’과 ‘조정에 필요한 사무 부담의 경감’이 강하게 요구되고 있다는 점이다. 따라서 이 문제를 어떻게 해결할 것인가는 공동처리 사무의 미래를 결정하는 중요한 열쇠가 되리라 본다.


이제는 정치적 갈등과 실현 가능성이 낮은 행정통합보다는 행정연대 및 협력의 시대로 전환할 때이다. 각종 특별법의 제정과 정치적 행정통합의 외침만으로는 속도를 더해가는 지역소멸, 초고령화, 저출산의 시대를 이겨낼 수 없다. 이제는 통합의 시대에서 연대와 협력의 시대로 바뀌어야 한다. 복지, 의료, 환경, 교통 등 지방자치단체 상호 간의 연대와 협력으로 해결할 수 있는 사업은 신속히 연대와 협력에 의한 행정으로 대체되어야 한다.


본문에서 필자는 2014년 개정된 일본 지방자치법상 지방자치단체 상호 간 협력제도의 개요와 현황, 법적 성격 그리고 과제 등을 살펴보았다. 특히, 연대협약 제도는 지방의회의 의결을 거쳐 지방자치단체 간의 연 ...