검찰개혁과정의 제도변화 분석 : 김대중정부부터 문재인정부까지를 중심으로
저자
발행사항
서울 : 성균관대학교 국정전문대학원, 2023
학위논문사항
학위논문(박사)-- 성균관대학교 국정전문대학원 : 행정학과 2023. 2
발행연도
2023
작성언어
한국어
주제어
발행국(도시)
서울
기타서명
Analysis of institutional changes in the prosecution reform process
형태사항
366 p. : 삽화 ; 30 cm
일반주기명
지도교수: 김근세
참고문헌: p. 335-360
UCI식별코드
I804:11040-000000173414
DOI식별코드
소장기관
본 연구는 김대중정부 이후 문재인정부까지 진행된 검찰제도변화를 역사적 제도주의로 접근하여 정치제도적 맥락과 이해(interest), 이념(idea)의 요인이 어떻게 영향을 미쳤는지 분석하였다. 특히 대한민국 검찰청은 행정부인 법무부 소속의 외청이라는 점에 주목하여 권력기관에 대한 행정부의 ‘민주적 통제’로서 연구를 진행하였다. 검찰개혁의 핵심 의제인 대검 중앙수사부 폐지와 고위공직자범죄수사처 설치, 검‧경 수사권 조정 세 사안의 제도변화 과정을 살펴보았다. 대검 중수부 폐지는 2013년 박근혜정부에서 기능 이전의 방식으로 이루어졌고, 공수처 설치와 검‧경 수사권 조정안은 문재인정부인 제20대 국회에서 기본입법이 처리되었다. 이 과정에서 검찰 이해에 따른 정책옹호연합의 세기는 상당하여 관련 법안이 계속 무산되었다.
따라서 본 연구의 주된 목적은 ①검찰네트워크의 반발 속에서 지난 수십 년 간 검찰제도변화가 각 행정부와 입법부에서 어떻게 진행되었는지를 탐색하고, ②김대중정부부터 박근혜정부까지 관련 법안이 무산된 요인은 무엇인지 살펴본 후, ③문재인정부에서는 어떤 요인에 의해 기본 입법이 처리되었는지를 분석하여 지난 25년 간의 행정부-입법부에 대한 정치행정학적 연구를 하는 것이다. 즉, 검찰개혁 법안이 어떠한 정치적 맥락과 과정을 거쳐 논의되고 국회에서 최종 의결이 되었는지 그 역사적 제도변화를 분석하였다.
이러한 연구의 목적을 달성하고자 본 연구에서는 질적‧양적 접근의 혼합적 연구방법을 수행하였다. 주요 연구내용과 분석결과를 살펴보면 다음과 같다. 먼저 역사적 제도주의에서 주로 사용하는 사례분석방법을 활용한다. 김대중정부부터 문재인정부까지 총 5대 정부와 제15대부터 21대 국회 총 7대의 국회에서 벌어진 검찰개혁 논의과정을 중심으로 반대세력의 거부가능성과 제도운영자의 재량권을 교차한 Mahoney와 Thelen(2009)의 점진적 제도변화 모형을 활용하여 제도변화의 결과를 분석하였다. 청와대 민정수석·법무부장관·국회법사위원의 검찰출신 비율, 분점/단점정부 여부, 반대정당의 응집성, 대통령 국정지지도 및 개혁의지, 찬성여론을 주요한 요인으로, 세 사안의 국회통과를 결과로서 설정하였다. 또한 사례분석의 객관성을 보완하고자 검찰제도변화 과정에 참여한 제도행위자들을 선정하여 심층면접을 하였으며, 검찰네트워크와 담론형성을 알아보기 위해 의미연결망 분석도 실시하였다.
분석결과, 문재인정부에서 관련 법안이 수십 년 만에 통과되어 ‘전환’형 제도변화를 이루었다. ‘전환’형 제도변화를 이룬 데에는 강력하고 지속적인 찬성여론이 가장 큰 영향을 미쳤으며 그 외 대통령 국정지지도, 의석수 확보, 검찰네트워크의 약화가 영향을 미친 것으로 확인하였다. 특히 김대중정부부터 박근혜정부까지 관련 논의가 계속 무산된 데에는 검찰네트워크와 반대세력영향력이 응집하여 거부가능성이 강하게 작동하였음을 발견하였다. 다만, 김대중‧이명박‧박근혜정부에서 일부 제도변화로 낮은 수준의 ‘가겹’형 제도변화를 이루었는데, 이 같은 ‘가겹’ 형태가 쌓이면서 결국 문재인정부에서 ‘누적적 전환’을 이룬 것으로 분석되었다.
본 연구는 검찰제도변화에 대한 행정학적 분석의 지평을 넓히는 데 기여하였다. 전략적‧물적‧조직적 자원과 정보가 집중된 행정부처의 제도변화 연구에 좋은 참고사례가 될 수 있다. 이는 대의민주주의 권력분립 원칙과 견제균형의 원리에 따른 권력기관에 대한 ‘민주적 통제’는 필수불가결하다는 점에서 더욱 의의가 있다.
This study analyzes the changes in the prosecution system from the Kim Dae-jung administration to the Moon Jae-in administration through the lens of historical institutionalism, as well as the implications on factors such as political context, institutional context, interests, and idea. In particular, taking into account the fact that the Prosecution Service of the Republic of Korea is an agency under the Ministry of Justice, which is an administrative body, the research focused on the administration’s “democratic control” over the institutions of power.
The abolition of the Central Investigation Department of the Prosecution Service, the establishment of the Corruption Investigation Office for High-ranking Officials, and the adjustment of the Prosecution Service's investigative authority constituted the core agenda of the prosecution reform, basic legislation was passed in the 20th National Assembly.
In the process, however, the strength of the policy advocacy coalition representing the prosecution's interests was considerable, and related bills continued to be canceled.
Consequently, this study examined how changes in the prosecution system have progressed in each executive and legislative branch over the past several decades amid opposition from the prosecution network with strong interests. In addition, after analyzing the factors that led to the failure of the related bills from the Kim Dae-jung administration to the Park Geun-hye administration, and the factors that led to the passage of basic legislation under the Moon Jae-in administration, political and administrative studies on the executive and legislative branches that dealt with the three agendas over the past 25 years were analyzed. In other words, this study examined historical institutional changes in the political context and procedures surrounding the National Assembly's consideration and adoption of prosecution reform bills from the Kim Dae-jung administration to the Moon Jae-in administration.
To achieve research aims, this study adopted a research method combining quantitative and qualitative approaches. The results of the study can be summarized as follows. First, the case analysis method, a qualitative research method that is mainly used in historical institutionalism, employed. The political institutional context characterized by historical institutionalism, the understanding of the power elite of the prosecution, and the changes in the prosecution system was examined with a focus on the process of discussions on prosecution reform in the five administrations from the Kim Dae-jung administration to the Moon Jae-in administration and the seven National Assemblies from the 15th to the 21st National Assemblies.
The result of institutional change was analyzed using the gradual institutional change model of Mahoney and Thelen (2009), which intersected the dimension of the idea of veto possibilities and the discretion of the institution operator. The proportion of the Blue House Chief of Civil Affairs, Minister of Justice, and National Assembly Judiciary Members from the Prosecutor’s Office, the existence of branches/single-point governments; the cohesiveness of opposing parties; the president’s support for state affairs and the will to establish it; and public opinion in favor served as major factors.
Passed bills were set as a result. On this basis, they were divided into veto possibilities (prosecution network/governmental support/National Assembly type/cohesiveness of opposite) and system operator's discretion (governmental support/governmental task/public approval/National Assembly type). Drift, layering, displacement, and conversion were analyzed. Additionally, in-depth interviews with selected institutional actors who participated in the process of changing the prosecution system were conducted in order to enhance the objectivity of the case analysis.
According to the analysis, the Moon Jae-in administration passed the related bill after several decades, constituting a system. It was confirmed that the “conversion” type of institutional changes was influenced by strong public opinion, strong support for the president’s state affairs, securing certain number of seats, and weakening the prosecution’s power elite network was founed that the likelihood of rejection, such as the Prosecution Network and the cohesiveness of the position, worked strongly, since related debates from the Kim Dae-jung administration to the Park Geun-hye administration were repeatedly canceled in the National Assembly.
However, some institutional changes were made during the governments of Kim Dae-jung, Lee Myung-bak, and Park Geun-hye, indicating a low-level “layering” type. In addition, during the Roh Moo-hyun administration, both veto possiblities and discretion were strong, resulting in a strong “drift” type institutional change in which related bills were not addressed.
The breaking points in the time of “presidential impeachment” were also reached as major imprinting events that made people feel the need for prosecution reform accumulated/occurred/piled up, and the historical juncture of “regime change” also had an impact on institutional change.
This study broadens the administrative analysis of changes in the prosecution system. Analyzing institutional changes in the process of prosecution reform from an administrative standpoint can be a useful reference case for research on institutional changes in administrative departments where strategic, material, and organizational resources and information are concentrated. This is even more significant in that "democratic control" over institutions of power is essential under the principles of separation of powers and checks and balances in representative democracies.
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