韓國 地方政府의 外交政策에 關한 硏究 : 경상남도의 추진실태를 중심으로

국문 초록 (Abstract)

국 문 요 약

19세기 민족주의의 등장과 함께 20세기 까지는 개별적인 주권국가들이 지구촌의 주역으로서 국민을 이끌어 가는 행위자로서 국제질서를 규정했다. 이러한 국가중심주의 속에서 정치와 외교의 주역도 국가였다. 국민이나 지방정부 등의 대외관계 또한 “나라와 나라 사이”라는 한계 내에서만 가능한 국가 중심으로 움직인 것이 사실이다. 그러나 21세기 들어 세계화와 지방화 그리고 개방화와 정보화가 전 세계적인 경향으로 보편화 되면서 국제적 상호의존의 다원화와 심화로 중앙정부의 보호막이 붕괴되고 지방정부가 세계적인 정치 경제적 변화 속에서 스스로 자립할 수 있는 기반을 형성해야할 필요성이 커져 지방의 세계화는 불가피해졌다.
따라서 외교의 주체가 다원화되고, 외교의 영역과 수단이 다양화됨에 따라 지방정부의 외교적 역할과 기능 강화가 절실히 요구되고 있다. 이미 선진 각국은 외교의 주체를 국가와 지방정부, NGO와 일반시민에 까지 확대하여 다양한 영역에서 다양한 외교활동을 수행하도록 하는 한편, 외교 주체간의 정책연계와 지원을 통해 국가의 이익을 추구하고 있다. 우리나라는 오랜 중앙집권적 사고와 정치행정 행태로 인해 아직도 외교는 국가의 전유물 이라는 사고가 팽배해 있으며 지방의 자율을 제약하는 법과 제도는 지방자치단체의 외교활동을 충분히 뒷받침 해주지 못하고 있다. 지방자치단체 역시 외국과의 교류에 대한 중요성을 충분히 인식하기도 전에 급격한 세계화의 파고를 맞이함으로써 외교에 대한 전문지식이나 사전준비 없이 외국과의 교류에 임해야 했다. 그 결과 지방자치단체 간의 국제교류 활동이 30년 이라는 긴 역사에 비해 아직 시작 단계에 불과하며 그간 기울인 노력에 비해 성과도 매우 미미한 수준에 머물러 있다. 이 분야에 대한 연구와 논의도 활발하지 못하여 지방자치단체 간 국제교류의 필요성과 현황의 분석 및 지방행정의 국제화에 중점을 두어옴으로써 외국과의 교류와 협력, 즉 외교활동이 하나의 정책으로 간주되지는 못했다. 대부분의 연구가 지방자치단체 간 국제교류의 현상과 실태에 대한 분석에 그치고 있으며, 보다 종합적이고 체계적인 관점에서의 분석은 미흡하였다. 즉 지방자치단체의 국제활동이 지방의 자율성과 분권을 상징하는 하나의 중요한 정책으로 인식되어 목표와 수단이 규명되고 나가야 할 방향과 전략이 탐구되어야 하나 이에 대한 학자와 실무자의 관심이 부족하였다는 것이다.
이러한 시각에서 본 연구는 외교주체 영역의 다원화로 인한 국제정치체제의 변화와 WTO체제로 대표되는 새로운 경제질서의 출범, 대내적으로는 지방의 창의와 자율성이 존중되는 지방화의 흐름에 효율적으로 대응하기위한 실천적 대안으로서 유용한 수단인 ‘지방외교정책’에 대한 새로운 개념 설정과 논리적 근거, 영역 및 수단을 검토하고 선행연구결과를 토대로 분석대상과 구성요인들을 정리하여 지방외교정책의 이론적 근거와 틀을 제시하였다.
즉, 지방외교정책이 국가 단위의 외교정책과 다른 점으로 지방외교정책이 “지방정부가 지역의 이익을 위해 외국이나 외국인과 관련된 활동을 수행하는 활동경로나 의사결정“ 으로 정의했다. 그리고 그 특징적 요인들을 제시했다. 첫째 지방외교정책의 논리적 근거로서 국제관계에 대한 패러다임의 변화, 중앙과 지방정부간 관계의 변화, 세계화에 따른 정책환경의 변화 등을 제시하였다. 또한 지방외교정책의 영역을 국제교류, 국제협력, 국제통상, 지역의 국제화 등 네 가지 영역으로 체계화 하였으며, 지방외교에서 활용될 수 있는 수단으로는 자매결연, 우호교류협정의 체결, 협력네트워크구축, 국제협약의체결 등을 제시하였다.
그리고 지방외교정책을 결정하거나 제약하는 구조적 요인들로서는 우리나라의 지방정부들의 외교적 목표가 차원 높은 전략적 목표 보다는 경제적 실리에 치중되어 있으며, 중앙정부의 간섭과 간여로 중앙과 지방의 합리적 역할분담 방법이 이루어 지지 못하고 있고, 또한 외교정책담당 인력의 배치와 예산지원이 자치단체의 특성을 잘 반영하지 못하고 있는 것으로 파악하였다. 그리고 기능적 요인으로서는 국제교류의 내용이 형식적이고 의례적 이면서 더하여 지나치게 특정지역으로 편중되어 있음을 알 수 있었다. 또한 우리나라 지방정부의 국제협력 수준은 아직 초보단계로서지역별 협력을 결성하거나 다자간 협력을 통한 해당지역 발전에 초점을 맞추고 있어 인권, 인종차별, 환경, 지구온난화문제 등 보다 차원 높은 인류 공통의 문제 해결을 위한 국제협력에는 미치지 못하고 있다. 그리고 국제통상기능은 해외시장 개척활동과 투자유치를 위한 활동이 많이 이루어지고 있으나 일부 지자체를 제외하고는 그 효과는 미미한 수준에 머물러 있다. 그리고 국제화 측면에서는 외국인을 위한 배려나 생활편의 시설이 부족하다는 것을 지적하였다. 환경적 요인으로는 국제교류 기반 시설의 미비와 지역별 편중이 심하여 일부 지방정부를 제외하고는 매우 열악한 수준에 머물러 있음을 지적했다.
이러한 문제의식에 바탕을 둘 때 본격적인 지방자치 시대를 맞고 있는 우리도, 이제는 새로운 21세기 국가발전 전략이면서 동시에 한국지방자치의 발전방향으로서 ‘地方外交政策’(Kommunale Aussenpolitik)의 이론과 실제를 새로운 패러다임으로 시급히 정립할 때이다. 이를 위한 지방외교정책의 발전방향에 대해서는 (1) 국가 독점적 사고에서 탈피하여 지방정부, 비정부기구(NGO), 및 시민 등 다양한 외교주체를 인정하고, 이들이 추구하는 다양한 이익이 실현되도록 적극 지원하는 다채널 방식으로 전환하여야 한다. 또 외교영역과 관련하여 과거 정치․ 군사 문제를 중심으로 다루었던 것으로부터 경제․ 환경문제 등의 다양한 문제를 다루어 나갈 수 있도록 다원화(multi-dimensionalism)시켜고, 외교대상도 진영간 대결에 전략적 균형에 초점을 맞추던 것에서부터 외교관계의 다변화(diversification)를 추구해야하며, 외교방식의 차원에서는 쌍무 관계에 주안점을 두던 있던 종래의 방식으로부터 국제기구 및 레짐을 활용하는 다자화(multilateralism)방식으로 전환되어야 한다.
(2) 우리의 지방이 보다 적극적으로 국제화. 세계화에 대응해 나가기 위해서는 이제 단순한 ‘국제교류사업’ 차원을 넘어 국제정책, 즉, 지방외교정책의 단계로 발전해 나가야 한다. 따라서 지방정부가 치열한 국제경쟁 시대에서 지역의 산업을 육성하고 다양한 지역의 이익을 실현하여 주민의 삶의 질을 향상시켜 나가기 위해서는, 지금까지의 형식적 의례적인 국제교류에서 탈피하여 새로운 국제정치. 경제체제에 순응하고, 이를 지혜롭게 활용할 수 있는 비젼과 전략이 수립 되어야 한다. (3) 외교정책에 관한 중앙정부와 지방정부간 합리적인 역할 분담방안이 모색되어야 한다. 지금까지 지방외교정책에 대한 중앙정부의 반응은 대체로 무관심․조정․반대․협조 등 네 가지 서로 다른 반응을 보여 왔다. 이들 중 가장 일반적인 반응이 무관심 이었다. 따라서 중앙정부가 큰 틀을 정하고, 이의 구체적 추진은 지방정부가 담당 하도록 한다든지, 지방정부의 독자적 외교정책 수립을 촉진하고 중앙정부가 이를 지원․협력하는 방안을 생각해 볼 수 있다. (4) 지방외교정책에 대한 민간의 참여와 민․관 파트너쉽(partnership)이 강화되어야 한다. 지방외교정책은 주민의 주체적 참여하에, 주민의 요구와 여망이 수렴된 정책의제를 기본적 토대로 하여야 하며, 일차적으로 지역의 이익이 극대화 되고 나아가 국가의 이익과 세계평화에 기여하는 방안이 모색되어야 한다. 그러나 현실적으로 지역주민 및 민간단체에 국제교류를 의존할 수는 없으며, 지역의 행정주체이며 종합경영주체인 지방자치단체가 선도적 역할을 수행하고 민간단체가 적극 참여하는 민 관 협동의 파트너쉽을 확립해 나가야 한다는 것이다
끝으로 한국지방외교정책의 발전방안으로서 “지자체 외교정책과 국제 활동에 관한 법령이나 명문규정이 없음”을 지적하고 정부의 적절한 대응을 주장했다.

목차 (Table of Contents)

• 第1章 序 論 ----------------------------------------- 1
• 第1節 硏究의 目的 ------------------------------------ 1
• 第2節 硏究의 範圍 및 方法 ------------------------------ 5
• 1. 연구의 범위 -------------------------------------- 5
• 2. 연구의 방법 -------------------------------------- 6
• 第2章 地方外交에 關한 理論的 배경 -------------------7
• 第1節 地方外交政策과 關聯된 제 槪念 -------------------- 7
• 1. 국제화와 세계화의 개념 -------------------------- 7
• 2. 지방정부의 국제교류와 지방외교정책 ----------------- 13
• 第2節 地方外交政策의 槪念 ----------------------------- 14
• 1. 외교와 외교정책 ---------------------------------- 14
• 2. 지방외교와 지방외교정책 --------------------------- 16
• 第3節 地方外交政策의 特徵과 論據 ----------------------- 19
• 1. 지방외교정책의 특징 ------------------------------ 19
• 2. 지방외교정책의 논거--------------------------------- 21
• 第4節 地方外交政策의 領域과 手段 ----------------------- 24
• 1. 지방외교정책의영역 ------------------------------ 24
• 2. 지방외교정책의수단 ------------------------------ 53
• 第3章 地方外交政策의 實態分析 ---------------------- 58
• 第1節 地方外交政策의 目標 ------------------------------ 59
• 第2節 地方外交政策關聯 法令 및 役割分擔體系 --------------- 61
• 1. 관련법령 ---------------------------- 61
• 2. 역할분담체계 ---------------------------- 63
• 第3節 地方外交政策 專擔組織과 人力 및 豫算 --------------- 66
• 1. 지방외교정책 전담조직 ---------------------------- 66
• 2. 지방외교정책 전담인력 ---------------------------- 70
• 3. 지방외교정책 관련예산 ---------------------------- 71
• 第4節 地方外交政策 推進實態 --------------------------- 74
• 1. 지방정부의 국제교류실태: 자매결연 ------------------ 74
• 2. 지방정부의 국제통상실태 -------------------------- 87
• 3. 국제화 지원실태 ---------------------------------101
• 第5節 地方外交政策의 外部支援體制와 物的基盤施設 ---------105
• 1. 지방외교정책의 외부지원체제 -----------------------105
• 2. 물적기반시설 -----------------------------------108
• 第4章 地方外交政策 의 發展方案 ----------------------112
• 1. 중앙과 지방간 합리적인 역할분담 및 관련법령의 제정 ---112
• 2. 지방외교정책에 대한 중앙정부의 적극적인 관심과 지원 ----112
• 3. 지방외교정책 전담조직의 보강 ----------------------113
• 4. 지방외교정책 전담인력의 보강 ----------------------113
• 5. 지방외교정책에 대한 재정적지원 --------------------114
• 6. 지방외교정책의 비젼과 전략적 목표의 설정 ------------114
• 7. 국제교류 지역의 다변화와 교류 내용의 다양화 ---------115
• 8. 다자간 국제협력의 강화 ---------------------------116
• 9. 국제통상 활동의 내실화와 기업 및 투자환경의 개선 -----117
• 10. 지역의 국제화와 민·관 파트너쉽의 강화 --------------118
• 11. 한국지방자치단체국제화재단의 기능과 역할 강화 -------119
• 12. 지역내 대학의 적극적 활용 프로그램 개발 -------------120
• 13. 활용 가능한 지방 외교적자원과 네트워크의 활용방안 강구 --120
• 14. 지방외교 기반시설의 확충 -----------------------121
• 第5障 結 論 -------------------------------122
• 참 고 문 헌 -------------------------------127