예비타당성조사의 삼축 평가격차와 지역균형발전 보정의 한계 = Triaxial Evaluation Gap in Preliminary Feasibility Studies and Limitations of Regional Balanced Development Correction

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 예비타당성조사(이하 예타)의 지역격차를 수도권·비수도권의 통과율이나 평균 편익비용비율(Benefit-Cost Ratio, 이하 B/C) 차이로 환원하는 기존 접근을 재검토한다. 예타의 평가구조를 경제효율성, 정책효과성, 지역형평성의 삼축으로 구분하고, 세 축이 결합되는 판정구조와 그 시기적 변화를 분석하였다. 분석자료는 한국개발연구원 공공투자관리센터(PIMAC)가 공개한 예비타당성조사 보고서를 수집·정제하여 구축한 1999~2024년 881건의 연구자 구축자료이다. 분석방법은 기술통계, 교차분석, Welch 평균차이 검정, 카이제곱 검정, 로짓모형, 주성분분석(Principal Component Analysis, PCA)과 K-평균 군집분석으로 구성하였다.
분석 결과, B/C와 최종판정이 동시에 확인되는 683건 중 39.5%에서 경제성 기준과 최종판정이 불일치하였다. 수도권과 비수도권의 평균 B/C 차이는 통계적으로 유의하지 않았으며, 지역격차는 평균 B/C 수준보다 경제성 평가, 종합평가 및 보정경로가 결합되는 판정구조에서 보다 구체적으로 나타났다. B/C 미달 사업의 최종통과율은 2019년 제도개편 이전 60.5%에서 이후 88.1%로 상승하였고, 오즈비는 4.83(95% 신뢰구간: 1.82~12.83)으로 통계적으로 유의하였다. 로짓분석에서도 2019년 이후 여부 변수는 B/C 미달 사업의 통과 가능성과 유의한 양(+)의 관계를 보였으나, 비수도권 여부 자체는 통과 가능성을 유의하게 설명하지 못하였다. PCA와 K-평균 군집분석 결과 예타사업은 경제성 있음에도 미통과형, 형평성·정책성 보정통과형, 정상 종합통과형, 정책경로 전환형, 자료검토·특수사업형, 경제효율성 우위형의 6개 유형으로 구분되었으며, 제1주성분은 경제성 수준이 아니라 보정통과·불일치 축으로 해석되었다. 이상의 결과는 예타가 B/C 단일 판정체계가 아니라 경제성 평가, 종합평가, 지역균형발전 및 정책경로가 결합된 다층 판정체계로 작동하고 있음을 보여준다. 따라서 예타 제도는 지역균형발전 가중치 확대를 넘어 보정통과의 근거를 명확히 하고, 사업의 사후성과와 예측오차 정보를 후속 평가에 환류하는 방향으로 개선될 필요가 있다. 아울러 기존 B/C에서 충분히 포착되지 않는 사회적 편익과 비용의 보완적 평가 가능성을 검토할 필요가 있으며, 사전평가와 사후성과 간 효과성 격차 및 오차정보 환류에 대한 직접적인 계량검증은 후속연구 과제로 제시하였다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study reexamines the conventional approach to regional disparities in Korea’s Preliminary Feasibility Study (PFS), which has primarily focused on differences in approval rates or average Benefit-Cost Ratios (B/C) between the capital and non-capital regions. The evaluation structure of the PFS is organized around three dimensions: economic efficiency, policy effectiveness, and regional equity. This study analyzes how these dimensions are combined in the decision-making structure and how that structure has changed over time. The dataset consists of 881 PFS cases conducted between 1999 and 2024, compiled and refined by the authors from reports published by the Public and Private Infrastructure Investment Management Center (PIMAC) of the Korea Development Institute. The empirical analyses employ descriptive statistics, cross- tabulation analysis, Welch’s test for mean differences, chi-square tests, logistic regression, Principal Component Analysis (PCA), and K-means clustering.
The results show that, among the 683 projects for which both B/C ratios and final decisions were available, 39.5% exhibited a mismatch between the economic-efficiency criterion and the final decision. The difference in average B/C ratios between the capital and non-capital regions was not statistically significant, indicating that regional disparities cannot be adequately explained by differences in average B/C levels alone. Rather, the decision-making structure in which economic evaluation, comprehensive evaluation, and adjustment pathways are combined also needs to be examined. The final approval rate for projects with B/C ratios below 1 increased from 60.5% before the 2019 institutional reform to 88.1% afterward, with an odds ratio of 4.83 (95% CI: 1.82–12.83), which was statistically significant. Logistic regression also showed that the post-2019 indicator was positively and significantly associated with the likelihood of approval among projects with B/C ratios below 1, whereas location in a non-capital region itself did not significantly explain the likelihood of approval. PCA and K-means clustering classified PFS projects into six types: non-approval despite economic feasibility, regional-equity and policy-based adjustment approval, standard comprehensive approval, policy- pathway transition, data-review and special-project, and economic-efficiency–dominant types.
The first principal component was interpreted not as the level of economic efficiency itself, but as an axis characterized by adjustment approval and B/C-AHP mismatch.
These findings demonstrate that Korea’s PFS does not operate as a single- criterion decision system based solely on B/C, but rather as a multilayered decision structure in which economic evaluation, comprehensive evaluation, regional balanced development considerations, and policy pathways are combined. Accordingly, institutional reform should move beyond simply increasing the weight assigned to balanced regional development and should instead clarify the grounds for adjustment approval and strengthen mechanisms for feeding ex-post performance and forecasting-error information back into subsequent evaluations. In addition, the potential for complementary evaluation of social benefits and costs that are not sufficiently captured by the existing B/C framework should be examined. Direct empirical analysis of the effectiveness gap between ex-ante appraisal and ex-post performance, as well as the feedback of forecasting and evaluation errors, remains an important task for future research.