우리나라 노인장기요양보험제도의 정책네트워크 분석 = The Policy Network Analysis of the Long-Term Care Insurance System for the Elderly in Korea

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 정책네트워크 이론을 분석틀로써 사용하여 우리나라 노인장기요양보험제도의 정책과정을 분석하였다. 노인장기요양보험제도는 2000년 이후 정책의제로 되어오다가 2007년 4월에 입법절차를 거쳐 2008년 7월 1일 기점으로 전국적으로 실시되었다. 따라서 본 연구는 노인장기요양보장제도의 정책과정별 참여자의 역동적인 활동을 정책네트워크의 구조와 상호작용을 통해 파악하고, 이러한 정책네트워크가 노인장기요양보험제도의 의제설정, 결정, 집행, 평가에 어떠한 영향을 주었으며, 향후 노인장기요양보험제도의 보다 발전적인 정책네트워크의 시사점을 제공하고자 하는데 목적을 두고 있다.
이러한 연구목적을 달성하기 위하여 정책과정단계를 정책의제설정기, 정책대안모색기, 정책대안확정기, 정책집행기, 정책평가기로 구분하여 추진기별로 정책네트워크 구성요인인 참여자, 관계구조 및 상호작용을 중심으로 분석하였는데, 정책단계별로 네트워크 특징은 다음과 같다.
첫째, 정책의제형성기의 참여자는 대통령, 보건복지부, 학계 및 전문가, 정당, 이해단체, 시민단체, 언론 등이며, 참여자의 상호작용은 활발하고 협력적이며 네트워크의 관계구조는 수평적‧지속적인 구조를 형성하고 있으며, 협의와 조정을 통한다는 점에서 정책공동체 모형을 형성하고 있다. 하지만 참여자의 개방성은 부족하였다.
둘째, 정책대안모색기의 참여자는 대통령 및 행정기관, 학계 및 전문가, 정당, 이해단체, 시민단체, 언론 등이며, 주도적 참여자는 정부와 추진기획단, 실행위원회로 분석되었다. 참여자의 상호작용은 협력적이고, 네트워크 연계성과 지속성이 강한 정책공동체모형을 형성하고 있으나 참여자의 범위는 제한적이었다.
셋째, 정책대안확정기의 참여자는 대통령 및 행정기관, 국회, 학계 및 전문가, 정당, 이해단체, 시민단체, 언론 등이며, 처음에는 정부가 주도하였지만 나중에는 국회가 주도권을 갖고 참여자간 협력관계를 모색하고 있다. 참여자는 전문가집단이 배제되고, 정부와 국회 그리고 이해단체 등이 참여한 점과 관계구조는 폐쇄적이며 참여자간의 협력적 구조를 지닌 것으로 보아 하위정부론 모형으로 설명된다.
넷째, 정책집행기의 참여자는 보건복지부, 국민건강보험공단, 지방자치단체, 언론 등이며 주도적 참여자는 보건복지부와 건보공단으로 나타났다. 정책집행기의 네트워크 모형은 관계구조가 폐쇄적이지만, 상호작용이 협력관계를 유지하고 참여자의 범위가 제한되어 있는 점을 감안할 때 정책공동체모형으로 설명할 수 있다.
다섯째, 정책평가기의 참여자는 보건복지부, 국민건강보험공단, 위원회, 연구기관, 지방자치단체, 국회, 학계 및 전문가, 언론 등이며 주도적 참여자는 보건복지부와 건보공단의 위원회 및 연구원으로 볼 수 있다. 정책평가기의 네트워크 모형은 관계구조가 폐쇄적이지만, 상호작용은 협력적인 정책공동체모형으로 설명될 수 있다.
본 연구분석의 결과를 고려하여 노인장기요양보험제도 정책네트워크의 구성요소와 관련하여 정책적인 시사점은 다음과 같다. 정책의 공공성과 민주성을 높이고 정책의 질을 향상시키기 위해서는 이해관계자들과 정책네트워크를 형성하고, 이들과 지속적인 정보교환과 업무협조관계를 마련하는 등 참여수준을 높여야 한다. 뿐만 아니라 관계구조에서 정책에 대한 정보를 공개하고 개방성을 높여야 하며, 또한 정책과정에서 국회와 정부의 정책협의, 시민단체와 이해단체 간의 정보교환 등 연계성, 지속성을 강화하는 것이 필요하며, 참여자의 상호작용은 균형적이고 확대되어야 한다는 점이다.
결론적으로 본 연구는 노인장기요양보험제도가 시행된 지 4년이 지난 시점에서 성과평가를 통해 정책네트워크의 특성을 분석하고 평가한다는 면에서 사회복지분야에서의 연구가치가 높은 것으로 평가된다. 또한 노인장기요양보험제도의 정책네트워크 자체가 직접적으로 제도의 내용과 산출에 변화를 가져왔음으로 독립변수로서의 정책네트워크의 설명력을 검증한 연구로 충분한 의미를 지닌다고 하겠다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study is to analyze the policy process by using the policy network theory as its framework. The long-term care insurance system for the elderly which had been the policy agenda from 2,000 was enacted in April, 2004 and has been implementing over all the country since July1, 2008. The purpose of this study on the system is to grasp the participants' dynamic activity, the connection structure, and their interaction of the policy network at each stage of the policy process of the long-term care insurance system for the elderly, and the influence of this policy network on the agenda-setting, the decision, the implementation, and the evaluation of the system, and henceforth to present the implications of the policy network.
For this purpose, the policy process is classified into 5 stages, the formulation of policy agenda, the consideration of policy alternatives, the decision of policy alternatives, the policy implementation, and the policy evaluation, and analyzed in the center of the participants, the connection structures, and their interactions according to the construction factors of the policy network.
The results of this study are as follows;
First, at the stage of the formulation of policy agenda, the participants are the President, the Ministry of Health and Welfare, the academic circles and experts, the political parties, the interest groups, the civic organizations, the press, and the like, and their interaction is active and cooperative. The connection structure of networks is horizontal and constant and "policy community" in terms of going through negotiation and coordination, but the openness of the participants is deficient.
Second, the participants at the stage of the consideration of policy alternatives are the President and the administrative institutions, the academic circles and experts, the political parties, the interest groups, the civic organizations, the press, and so on. The government, the task force team, and the implementation committee play the initiative role. The interaction of the participants is cooperative, and the linkage and continuance of networks forms the strong "policy community", but the scope of the participants is limited.
Third, the participants during the decision of policy alternatives are the President and the administrative institutions, the National Assembly, the academic circles and experts, the political parties, the interest groups, the civic organizations, the press and the like, and the government played the important role at first, but at last the National Assembly takes the initiative and seeks out the cooperation relationship among the participants. The connection structure is close to be "sub-government" model because the government, the National Assembly, and the interest groups participate in the network and their interrelation is cooperative, but the expert groups are excluded.
Fourth, the participants for the stage of the policy implementation are the Ministry of Health and Welfare, National Health Insurance Corporation, the local governments, the press and so on. The Ministry of Health and Welfare, and National Health Insurance Corporation play the initiative role. The network model of the policy implementation stage is closed in the connection structure, cooperative in their interaction, and limited in the scope of the participants. Therefore, it is explained to be "policy community "model.
Fifth, the participants at the stage of the policy evaluation are the Ministry of Health and Welfare, National Health Insurance Corporation, the committees, the research institutes, the local governments, the National Assembly, the academic circles and experts, the press and the like. The initiative participants are the committee and researchers of National Health Insurance Corporation. The connection structure of the network model is closed, but their interaction is cooperative. Therefore it is close to be the "policy community" model.
The political implications of the long-term care insurance system for the elderly related the components of the policy network are as follows;
First, to improve the quality of the policy, the publicity and democracy of the policy should be enhanced, the policy networks among the interested parties should be developed, their reciprocal information exchange and cooperative task relationship should be facilitated. In other words, the participation level of the participants should be enhanced. Besides, the information about the policy in the connection structure should be opened much more. Also, the linkage and continuance of the components of the policy network such as the policy cooperation between the National Assembly and the government, and the information exchange between the civic organizations and the interested parties need to strengthened and the interaction among the participants should be symmetrically expanded.
In conclusion, this study is valuable in the side of the analysis and evaluation of the characteristics of the policy network through the outcome evaluation in the point of 4 years after the system was performed. In addition, the policy network of the long-term care insurance system for the elderly itself has directly brought about the content and output changes of the system. This study also has the considerable meaning as it examined the explanation of the policy network as an independence valuable.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서론 1
• 1. 문제제기 1
• 2. 연구의 목적 4
• 3. 연구의 한계 5
• Ⅱ. 이론적 논의 6
• 1. 노인장기요양보험제도 6
• 2. 사회복지정책 과정에 대한 접근 15
• 3. 사회복지정책네트워크 관련 이론 24
• 4. 선행연구의 동향 35
• Ⅲ. 연구방법 40
• 1. 연구 분석 틀 40
• 2. 연구의 범위 42
• 3. 정책과정의 분석 내용 44
• Ⅳ. 노인장기요양보험제도의 정책네트워크 분석 48
• 1. 정책의제설정단계 50
• 2. 정책결정단계 1(정책대안모색) 67
• 3. 정책결정단계 2(정책대안확정) 85
• 4. 정책집행단계 113
• 5. 정책평가단계 126
• Ⅴ. 노인장기요양보험제도의 정책네트워크 특징과 시사점 144
• 1. 정책네트워크의 특징 144
• 2. 정책네트워크의 시사점 151
• Ⅵ. 결론 155
• 참고문헌 157
• 1. 국내문헌 157
• 2. 외국문헌 165
• Abstract 169