권력구조 및 사법개혁과 관련된 헌법개정안 검토― ‘대통령 4년 1차연임제 개헌안’의 내용과 특징을 중심으로 ― = A Review on President Moon Jae-in’s Proposal for Constitutional Revision — With focus on Four-Year Two Term Presidential System and Judicial Reform —

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

On 26 March, 2018, President Moon Jae-in submitted a proposal for constitutional revision. The essential part of his proposal is centered on the change of five-year single term presidency to four-year two term presidential system together with the enhancement of checks and balances among governmental powers. However, this proposal was not passed in the National Assembly until 24 May, the constitutional deadline of the legislature’s resolution on constitutional revision. Although the presidential proposal failed to be passed, it will be a starting point for, if any, future discussion on constitutional revision at least during President Moon’s term which will end on 9 May 2022 so that it deserves an academic review.
This article aims to analyze and evaluate President Moon’s constitutional reform proposals in the field of governmental structure including judicial reform. The focus of this reform lies in the enhancement of checks and balances among governmental powers. Although it retains the presidential system, the president’s and executive branch’s powers in the legislative and administrative processes are curtailed while the legislature’s power to control the executive is strengthened. The author basically supports this proposal though he is still unsatisfied with some insufficient reforms, e.g. the remaining power of the Chief Justice of the Supreme Court in judicial appointment and a failed attempt to increase control over the composition of the executive branch. In particular, the author rebuts the main challenges against President Moon’s proposals based upon four-year two term presidential system, especially those supporting a semi-presidential system or dualist executive system as an alternative to the current system on the ground that this mutated form of government pertains to the endemic instability and ungovernability as well as the danger of what may be called “elective dictatorship”.
The author concludes that since the political parties in the National Assembly have failed to produce any constructive agreement on the desirable governmental structure, it is the peoples themselves who can decide the preferable form of government by way of deliberative democracy, e.g. deliberative polling or conference.

국문 초록 (Abstract)

2018.3.26. 발의된 문재인 대통령의 헌법개정안이 2018.5.24. 국회에서 투표불성립을 이유로 사실상 폐기되었다. 아직 국회에 헌법개정 및 정치개혁특별위원회가 구성되어 있지만 임기가 2018.6.까지로 얼마 남아 있지 아니할 뿐만 아니라 대통령의 헌법개정안에 대한 심의조차 하지 못하는 등 1년이 넘는 기간 동안 제대로 된 활동실적을 보여주지 못하고 있기 때문에 당분간 공식적 개헌논의는 새로운 동력을 확보하기가 쉽지 않아 보인다. 이로써 87년 헌법체제의 성립이후 30여년만에 구축된 개헌의 소중한 계기가 무산될 위기에 처해있다.
이렇듯 향후 개헌논의가 어떻게 진행될 것인지는 불투명하지만 최소한 문재인 대통령 임기 내의 개헌논의에서는 문재인 대통령의 헌법개정안이 중요한 지표가 될 수 있을 것이다. 이 글은 문재인 헌법개정안 중에서 사법부를 포함하는 권력구조 영역의 내용을 정리하고 그 동안의 개헌공론과정에서 제기된 핵심쟁점별로 비교ㆍ평가하는 것을 목적으로 한다.
문재인 대통령의 헌법개정안은 대통령 4년 1차연임제를 골간으로 하면서 권력구조내에서 대통령과 정부의 권력을 일정부분 축소조정하는 한편 국회의 국정통제권을 강화하는 한편 감사제도개혁과 사법개혁을 도모하여 전반적으로 국가권력간 견제와 균형의 원리가 실질적으로 구현되는 안으로 평가된다. 일각에서는 소위 ‘분권형 대통령제’로 명명된 이원정부제를 대안으로 제시하는 관점에서 대통령 4년 1차연임제와 그와 결합된 사법개혁안이 현행 대통령제의 문제점을 해소하는데 역부족이라고 평가한다. 사법개혁안에서 대법원장의 인사관여권이 완전히 해소되지 못한 점, 정부의 법률안제출권이 실질적으로 유지된 점, 국무위원 및 행정각부의 장을 임명할 때 국회의 통제권을 효과적으로 강화하지 못한 점 등 보다 완벽한 견제와 균형의 메카니즘을 구축하는데 미흡한 점이 없지 않지만 국회에 대한 국민의 불신이 높은 점, 경쟁관계에 있는 대안으로서의 이원정부제가 권력집중의 위험성과 정부의 불안정성과 비효율성의 위험성이 동시에 야기되는 구조적 한계를 가진다는 점 등을 고려할 때 다수 국민이 지지를 받을 만한 개혁의 질을 확보하고 있다고 판단된다. 그 외 세부적인 쟁점들에 대해서도 비판론은 개헌논의를 무산시킬 정도의 논거를 제시하는데 실패하고 있다. 이런 점진적 개혁을 위한 개헌안이 국회에서 논의조차 되지 못하고 폐기된 것은 향후 개헌공론화에 헌법제정권자인 국민의 직접적인 참여가 더욱 요청되는 단서를 제공하고 있다.

참고문헌 (Reference)

• 1 장영수, "헌법학" 홍문사 2014
• 2 김종철, "헌법개정의 정치학: 87년 체제의 평가와 헌법개정의 조건 및 방향" 법과사회이론학회 (55) : 171-206, 2017
• 3 김문현, "헌법개정의 기본방향" 한국공법학회 34 (34): 49-82, 2006
• 4 김종철, "헌법개정론의 원인진단과 개정방안의 실효성에 대한 소고-헌법연구자문위원회의 보고서를 중심으로-" 법과사회이론학회 (38) : 125-157, 2010
• 5 정만희, "헌법개정논의에 대한 재검토" 한국비교공법학회 19 (19): 45-82, 2018
• 6 김종철, "헌법개정과 공법학자의 역할" 한국공법학회 45 (45): 1-26, 2016
• 7 서보국, "행정법상 선결문제와 헌법 제107조 제2항에서의 ‘처분’ 및 ‘재판의 전제’와의 관계" 행정법이론실무학회(行政法理論實務學會) (25) : 139-163, 2009
• 8 김종철, "한국에서 사법권 독립의 과제와 법원개혁 ― 사법민주화의 필요성을 중심으로 ―" 비교법학연구소 41 : 137-184, 2014
• 9 중앙일보, "한국당 개헌안 확정, 총리 임명ㆍ사면 모두 국회 동의 거쳐야"
• 10 신옥주, "선거제도 개선을 통한 국회의원의 대표성․비례성 강화방안 연구 ― 독일 연방선거법에 대한 비교법적 고찰을 중심으로 ―" 한국공법학회 45 (45): 1-33, 2017
• 11 이인호, "사법개혁안으로서 사법평의회 방안의 위험성과 그 대안" 한국공법학회 46 (46): 117-143, 2017
• 12 고문현, "사면권 행사의 실태분석을 통한 사면권 통제방안" 한국비교공법학회 11 (11): 3-31, 2010
• 13 이은경, "법원ㆍ검찰 인사제도의 문제점과 개혁방안" (469) : 107-148, 2017
• 14 김선택, "민주적 정당화의 관점에서 본 정부형태론 - 촛불혁명은 정부형태의 변경을 요구하였나" 한국비교공법학회 18 (18): 85-109, 2017
• 15 국제신문, "민변과 피해자 단체, 양승태 전 대법원장 등 검찰 고발"
• 16 허완중, "명령⋅규칙에 대한 법원의 위헌⋅위법심사권" 한국법학원 135 : 41-82, 2013
• 17 김문현, "대화문화아카데미 2016 새헌법안" 대화문화아카데미 2016
• 18 김종철, "대통령의 헌법상의 지위와 권력비판의 올바른 방향" 4 (4): 7-47, 2005
• 19 음선필, "대통령선거의 결선투표제" 법학연구소 17 (17): 105-134, 2016
• 20 서울신문, "대통령, 총리 제청 받아 국회 해산… 당청 “사실상 내각제"
• 21 정태호, "대통령 임기제 개헌의 필요성과 정당성" 한국헌법학회 13 (13): 1-60, 2007
• 22 중앙일보, "대통령 인사권ㆍ사면권 축소, 개헌 발의권 삭제"
• 23 김정현, "대통령 결선투표제에 관한 고찰" 법학연구원 (40) : 159-186, 2012
• 24 김종철, "대통령 4년 연임제 ‘원 포인트’ 개헌론에 대한 비판적 검토" 한국헌법학회 13 (13): 61-105, 2007
• 25 김진곤, "단심재판의 헌법적 한계" 한국비교공법학회 18 (18): 29-56, 2017
• 26 김종철, "권력구조 개헌의 기본방향과 내용: 견제적ㆍ균형적 민주주의론을 토대로" 8 : 2018
• 27 국회헌법개정특별위원회 자문위원회, "국회헌법개정특별위원회 자문위원회 보고서"
• 28 김일환, "국민참여재판제도의 헌법합치적인 정비방안" 한국헌법학회 18 (18): 309-341, 2012
• 29 김종철, "공화적 공존을 위한 정치개혁의 필요성과 조건: 정부형태 개헌론을 넘어서" 세계헌법학회한국학회 20 (20): 63-92, 2014
• 30 김종철, "감사조직의 개편방향― 감사원의 소속과 기능의 재편론을 중심으로 ―" 한국공법학회 31 (31): 9-9, 2002
• 31 차진아, "감사원의 독립성 강화를 위한 개헌의 방향과 대안" 한국비교공법학회 18 (18): 111-148, 2017
• 32 김남철, "감사원 관련 헌법개정논의에 대한 공법적 소고" 한국비교공법학회 19 (19): 277-309, 2018
• 33 이데일리, "靑개헌안, 대통령 권한 축소아닌 임기연장"
• 34 Pereira, Carlos, "The Surprising Success of Multiparty Presidentialism" 23 (23): 156-170, 2012
• 35 "The Coalitional Presidentialism Project. 2015. Research Report, January 2015: How MPs Understand Coalitional Politics in Presidential Systems."
• 36 Kim,Jongcheol, "Presidential Proposal for Constitutional Revision in South Korea: Unlikely to be Passed but Significant Step Forward"
• 37 Lord Hailsham, "Dilemma of Democracy: diagnosis and prescription" HarperCollins Distribution Services 1978
• 38 Levin, Mark, "CIVIL JUSTICE AND THE CONSTITUTION: LIMITS ON INSTRUMENTAL JUDICIAL ADMINISTRATION IN JAPAN" 20 (20): 265-318, 2011
• 39 Zecca, John A., "Avoiding"Elective Dictatorship"in the United Kingdom : Debate on Constitutional and Electoral Reform Through Proportional Representation" 16 : 425-460, 1993
• 40 장영수, "2018년 3월 26일 발의된 대통령 개헌안의 문제점-권력구조를 중심으로-" 2018
• 41 정재황, "1987년 제6공화국헌법과 2017년 개헌 논의" 카오스북 2017
• 42 김종철, "1987년 제6공화국헌법과 2017년 개헌 논의" 카오스북 2017