대통령의 직무 수행 불능 판단의 헌법적 절차 – 미국 헌법 수정 제25조를 중심으로 – = The Constitutional Process for Determining the Presidential Inability: Focusing on the 25 Amendment to the U.S. Constitution

국문 초록 (Abstract)

대통령제 국가에서 대통령은 국가원수의 지위에서 대외적으로 국가를 대표하고 행정부 수반의 지위에서 행정부를 실질적으로 지휘⋅감독하며, 국정 조정자의 지위 에서 국가긴급권을 행사하거나 헌법 기관을 임명한다. 이런 점에서 대통령직의 연속 성을 보장하는 문제는 대통령제 국가의 매우 중요한 과제라고 할 수 있다. 대통령제 국가라면 헌법에 대통령직 자체가 공석이 되거나 대통령직은 유지하지만 대통령의 직무를 수행할 수 없는 상황이 발생한 경우에 이를 해결하기 위한 합리적인 방안을 반드시 마련해 두어야 한다.
그럼에도 불구하고 현행 헌법 제71조는 대통령이 궐위되거나 사고(事故)로 인하여 직무를 수행할 수 없을 때에는 국무총리, 법률이 정한 국무위원의 순서로 그 권한을 대행한다는 기본적인 규정만을 두고 있다. 원칙적으로 보면 권한 대행자 및 그 순위에 더하여 궐위나 사고를 판단하는 주체와 절차까지 헌법에 명확하게 규정되어야 한다. 다만 사망, 사직, 탄핵심판에 의한 파면, 판결 등 기타 사유로 인한 자격 상실 등과 같은 궐위 사유는 객관적인 경험적 사실로서 판명되므로 궐위를 판단하는 주체와 절차의 필요성이 크다고 보기 어렵다.
문제는 사고, 즉 직무 수행 불능이다. 직무 수행 불능의 경우에는 직무 수행 불능에 해당하는 사유가 존재하는지 그리고 이로 인해 직무를 수행할 수 없는지를 별도로 확인해야 할 필요성이 크다. 물론 대통령이 자발적으로 자신의 직무 수행 불능 사유를 인정하는 경우에는 별 다른 문제가 없을 것이다. 대통령의 직무 수행 불능 의사표시에 따라 권한 대행이 개시되고 이후 대통령의 복귀 의사에 따라 권한 대행을 종료하면 그만이기 때문이다. 문제는 무의식 상태와 같이 대통령이 자발적으로 직무 수행 불능 사유를 인정할 수 없는 상태에 있거나 직무 수행 불능 사유가 있음에도 이를 의도적으로 인정하지 않는 경우에 발생한다. 이런 경우에는 대통령에게 직무 수행 불능을 객관적으로 판단하기 위한 일정한 절차와 주체가 필요하다.
이런 관점에서 이 글에서는 대통령의 직무 수행 불능을 규율하는 미국 헌법 수정 제25조를 살펴보고 이로부터 일정한 시사점을 도출해 보고자 한다. 미국의 경우에도 원래 대통령의 직무 수행 불능에 관한 헌법 규정이 불완전하게 규정되었고 이로 인해 여러 가지 복잡한 헌법 문제가 발생하였다. 이를 해결하고자 헌법 개정을 통해 수정 제25조를 제정하여 지금까지 대통령의 직무 수행 불능과 관련한 논란에 효과적 으로 대처해오고 있다.
우리나라도 헌법 개정을 통하여 대통령 사고에 대한 체계적인 대응 방안을 마련해 야 할 필요가 있으며, 바로 이 과정에서 수정 제25조는 헌법 개정의 방향에 여러 가지 시사점을 제시하는 것으로 보인다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

In a presidential system, the president represents the state externally in the capacity of head of state, effectively directs and supervises the executive branch in the capacity of head of executive Branch, and exercises emergency powers or appoints constitutional institutions in the capacity of coordinator of national affairs. In this respect, ensuring the continuity of the presidency is a critical issue for presidential states. In a presidential system, the constitution must provide for reasonable measures to address the situation in which the presidency itself becomes vacant or the president remains in office but is unable to fulfil his or her duties. However, the reasons for vacancy, such as death, resignation, removal from office by impeachment tribunal, judgement, and other reasons, are determined as objective empirical facts, so it is difficult to see the need for a body and procedure to determine vacancy.
The issue is an accident, or inability to perform duties. In the case of incapacity, it is necessary to determine separately whether there is a reason for the incapacity and whether it prevents him from performing his duties. Of course, there is no problem if the president voluntarily acknowledges the reason for his or her inability to perform his or her duties. This is because the president’s declaration of inability to perform his or her duties triggers the acting president’s authority, and the president’s intention to return to office terminates the acting president’s authority. The problem arises when the president is in a state where he or she is unable to voluntarily declare himself or herself incapacitated, such as unconsciousness, or when he or she deliberately refuses to declare himself or herself incapacitated. In such cases, there needs to be some process and entity to objectively determine the president’s inability to perform his or her duties.
In light of this, this article will examine the 25th Amendment to the U.S. Constitution, which governs presidential incapacity, and draw certain lessons from it. In the case of the United States, the original constitutional provisions on presidential incapacity were incomplete, and this led to a number of complex constitutional issues. In order to solve this problem, the 25th Amendment was enacted through a constitutional amendment, and it has been effectively dealing with controversies related to presidential incapacity.
It is necessary for Korea to establish a systematic response to presidential incidents through constitutional amendments, and in this process, Article 25 seems to provide a number of implications for the direction of constitutional amendments.