형사사법체계 개혁과 ‘수사-기소 분리’의 의미 = The Organizational ‘Separation of Investigation and Prosecution’ in the Reform of Criminal Justice System

국문 초록 (Abstract)

형사사법체계 개혁에서 ‘수사-기소 분리’는 검찰권력의 집중과 자의적 행사에 따 른 위험을 완화하고, 형사절차 내 권력 분립을 실현하기 위한 방법론이다. 이 ‘수사-기 소 분리’의 개념에 대해서는, 수사기능과 기소기능을 동일 조직 내에서 분리하자는 ‘기능분리론’과 수사권과 기소권을 별개의 독립된 기관에 배분하자는 ‘조직분리론’ 이 있다.
문재인 정부의 수사권조정법률은 검사의 직접 수사범위를 제한하면서도, 검찰 내 직접 수사 인력은 그대로 두었다. 이는 ‘기능분리론’에 치우친 것으로, 윤석열 정부가 ｢검사와 사법경찰관의 상호협력 및 일반적 수사준칙에 관한 규정｣과 ｢검사의 수사개시 범죄 범위에 관한 규정｣을 개정하여 검찰의 직접 수사권을 확대하면서 그 한계를 노정한 바 있다.
2025년 6월 11일, 더불어민주당 소속 의원들은 ‘4대 검찰개혁 법안’(국가수사위원 회법안, 공소청법안, 검찰청법 폐지법률안, 중대범죄수사청법안)을 제안하였다. 이 법안들은 검찰 단계에서 ‘수사-기소 분리’를 조직 차원에서 실현하려는 것으로, 과거 의 기능분리론에 따른 법안보다 진일보한 것이다.
이 글에서는 수사와 기소를 조직 차원에서 분리할 경우 주요한 입법 방향으로 다음 세 가지 점을 제시하였다. 첫째, 공소청의 경우 검사 이외의 직접 수사인력을 두지 않는 것이 조직분리에 충실하므로 수사‘권’보다는 수사‘인력’을 중심으로 ‘수사 기소 분리’를 제도화하여야 한다. 둘째, 수사조직의 경우, 중수청을 발전시켜 이를 경찰의 국가수사본부와 통합하는 ‘국가수사청’으로 나가야 한다. 셋째, 수사사무의 감독과 조정을 주된 업무로 하면서 그 조직 구성에서 ‘시민사법’ 요소를 충분히 반영하는 외부적 통제기구도 갖추어야 할 것이다.
모든 제도가 그러하듯이, 형사절차에서도 완벽한 제도란 존재하지 않는다. 이번에 제안된 제도들이 제대로 실현되기 위해서는, 조직적 분리로서 ‘수사-기소 분리’의 의미가 명확하게 인식되어야 하며 이를 구현하기 위한 입법적, 행정적 노력이 지속적 으로 이루어져야 한다. 이를 통해 수사와 기소의 조직적 분리가 형사사법체계 개혁의 중요한 일환으로서 성공적으로 정착될 수 있을 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

On June 11, 2025, members of the Minju Party of Korea introduced the “Four Prosecution Reform Bills”: the National Investigation Committee Act, the Public Prosecution Office (Without Investigative Personnel) Act, the Act to Abolish the Prosecutor’s Office, and the Serious Crime Investigation Office Act. These bills aim to structurally implement the “separation of investigation and prosecution” within the prosecution system, marking a significant advancement compared to previous bills based on the theory of functional separation.
In criminal justice system reform, the concept of the “separation of investigation and prosecution” serves as a fundamental strategy to reduce the concentration and arbitrary exercise of prosecutorial power, while also upholding the principle of separation of powers within criminal procedures. This concept can be divided into two distinct theories: the “functional separation theory,” which advocates dividing investigative and prosecutorial functions within a single organization, and the “organizational separation theory,” which supports allocating investigative and prosecutorial authorities to separate, independent institutions. During President Moon Jae-in's administration, legislative reforms aimed to limit prosecutors' direct investigative powers as part of efforts to implement the “separation of investigation and prosecution.” However, because investigative personnel remained within the prosecution service, the separation was functional rather than organizational. This weakness in functional separation became more pronounced under the Yoon Suk-yeol administration, as demonstrated by the expansion of prosecutorial investigative authority through revisions to the “Regulations on General Investigation Rules and Mutual Cooperation between Prosecutors and Judicial Police Officers” and the “Regulation on the Scope of Crimes for which a Prosecutor May Initiate an Investigation.” This article proposes three key legislative measures for separating investigation and prosecution at the organizational level. First, regarding the prosecution office (without investigative personnel), since organizational separation requires excluding investigative personnel other than prosecutors, the institutionalization of the separation between investigation and prosecution should emphasize excluding investigative personnel rather than focusing solely on investigative authority. Second, concerning investigative organizations, the Serious Crime Investigation Office should be further developed and integrated with the National Police Agency’s National Office of Investigation to form a unified “National Investigation Office.” Third, an independent oversight entity, grounded in the principles of “citizen justice,” should be established to monitor and coordinate investigative operations at an appropriate level.
As with all systems, there is no perfect system in criminal procedure. For the effective implementation of the proposed system, a clear understanding of the concept of organizational separation is essential, along with sustained legislative and administrative efforts to achieve it. Through these measures, the organizational separation of investigation and prosecution can be successfully established as a critical component of criminal justice system reform.