체제전환국의 정부 간 재정관계 변화 분석
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2018
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1-143(143쪽)
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□ 연구목적
○ 본 연구는 주요 체제전환국의 정부 간 재정관계 변화와 재정분권 경험 및 지방세 개편 관련 내용과 추이를 살펴보고, 북한의 체제전환 시 고려해야 할 지방재정정책에 대한 시사점 도출을 그 목적으로 함
- 그 동안 체제전환국의 체제전환 과정에서의 정치적·경제적·사회적 변화에 대한 전반적인 연구는 다방면에서 지속적으로 진행되어 왔으나 정부 간 재정관계의 변화, 지방재정 개혁 및 지방세 개편 등과 관련한 국내 연구는 거의 찾아보기 어려움
- 이에 따라 본 연구는 체제전환국의 지방재정 변화 및 재정분권 추이에 관한 전반적인 내용을 고찰하되, 지방세 관련 개편 내용도 동시에 살펴봄
- 특히 체제전환의 배경과 과정, 성격, 정치경제적 특성 등을 고려하여 유형별로 구분하고, 정부 간 재정관계 및 재정분권의 추이와 특징을 살펴봄
- 또한 중앙-지방 간 세입 세출 비중 및 책임성 배분, 지방세와 관련한 지방세의 비중, 세목별 구성, 과세자주권 등도 자료가 허용하는 범위 내에서 동시에 고찰함
□ 체제전환의 개념과 주요 특징
○ 체제전환의 개념
- 경제체제는 분배 방식에 따라 시장경제체제(market economy)와 중앙계획경제체제(centrally planned economy)로 분류할 수 있으며, 소유형태에 따라 자본 주의경제체제(capitalism economy system)와 사회주의경제체제(socialism economy system)로 구분됨
- 본 연구에서는 논의의 단순화를 위해 자본주의 경제체제는 시장경제체제를 의미하고, 사회주의 경제체제는 중앙계획경제체제를 의미하는 것으로 간주하여 체제전환이란 자본주의 시장경제 체제가 사회주의 중앙계획 경제체제로 전환되는 것임
○ 사회주의의 개혁은 내용과 단계에 따라 시장화(분권화)→사유화→자유화의 과정을 거침
- 시장화(marketization)는 자원배분이 중앙의 계획에 의해서가 아니라 시장의 수요 공급의 상호작용에 의해 결정되는 것을 말함
- 시장화는 분권화와 동시에 나타나는데, 이것은 계획경제의 비효율성 제거를 위해 개혁 초기 집권적 의사결정을 분권적 의사결정으로 변화시키는 것임
- 분권화는 정치적 분권, 행정적 분권, 재정적 분권으로 구분되며, 시장화는 주로 행정적 분권과 재정적 분권을 수반함
- 사유화(privatization)는 일반적으로 소유권을 국가에서 민간으로 이전하여 자원의 효율적 재분배를 도모하는 것임
○ IMF에서 체제전환국으로 분류하고 있는 31개국(동유럽 14개국, CIS 12개국, 중국, 몽골, 베트남, 캄보디아, 라오스 등 아시아 5개국)을 중심으로 살펴봄
- 우선 체제전환국을 지역성과 역사성을 고려하여 중동부유럽 국가, 구소련연방 및 아시아 국가들로 구분하고 전반적인 재정분권 추이 및 특징 등을 고찰하고자 함
- 다만 독일은 일반적으로 체제전환국에 포함되지 않으나 구 동독이 사회주의체제에서 통일 후 시장경제체제로 전환하였고, 남북한과 같이 분단국이었다는 점에서 북한의 체제전환 관련 주요 참고 국가가 될 것이므로 사례국에 포함하였음
○ 경제제도적 측면에서 중앙계획경제체제는 자원배분, 소유와 가격기능, 소득분배 및 이윤배분을 중앙정부의 계획에 의해 결정함
- 이에 비해 시장경제체제에서는 민간이 직접 자원을 소유하고 시장과 가격기능에 의해 재화의 생산 및 자원배분이 결정되는 시스템임
- 일반적으로 체제전환은 중앙계획경제체제에서 시장경제체제로의 전환으로 단순한 경제구조나 정치체제의 전환수준을 넘어 사회문화를 포함한 국가구조의 변화를 의미함
- 모든 국가가 정치체제전환과 경제체제전환을 동시에 추구하는 것은 아니며, 중국, 베트남, 라오스 등은 정치체제전환은 추구하지 않고 경제체제전환을 추구한 국가들임
○ 시장경제와 사회주의 계획경제에서 조세의 기능 구분
- 시장경제 또는 혼합경제 체제에서 조세는 정부지출 재원조달, 자원의 효율적 배분, 거시경제 안정화 및 소득재분배 기능을 지님
- 그러나 사회주의 체제에서 조세는 사회부문간 또는 사회 구성원간 소득 및 자원을 이전하는 기능을 수행함
- 사회주의 체제에서는 시장경제의 조세기능 대부분을 중앙 계획당국이 수행하며, 중앙계획은 공공부문의 모든 투입과 산출을 배분하는 양적 계획이었음
○ 사회주의 경제의 전형적 조세제도는 판매세 또는 거래세(turnover tax), 이윤세(profit tax), 및 급여세(payroll tax)로 구성됨
- 판매세는 국영기업의 소매점에 대한 매출에 부과되는 세금임
- 사회주의 경제에서 이윤세는 이윤에 대한 과세와 기업 소유주인 국가에 대한 이윤배당이라는 두 가지 성격을 동시에 지님
- 급여세는 급여를 과세대상으로 하는 사회보장부담금의 일종으로 원천징수가 용이하다는 장점이 있음
□ 체제전환국의 초기 재정분권 개혁
○ 체제전환 초기 대부분의 국가들이 가격자유화 및 기존 경제관계의 해체 등에 따라 높은 인플레이션과 경기침체를 경험하였는데, 경기침체의 정도와 경제회복에 소요되는 시간 등은 국가별로 편차가 컸음
- 체제전환 초기 경제의 구조적 해체로 인한 생산기반 붕괴와 그에 수반된 세수손실로 인해 재정불균형이 발생하였고, 특히 중앙의존성이 강했던 구소련 연방국가들에서 이러한 불균형 문제가 심각하였음
- 대부분 체제전환국의 공통적 모습은 지방정부는 독립적 재정책임성이 없고 단순한 행정단위로서 역할을 하는 고도의 중앙집권적 재정체계로부터 분권화를 시작하였다는 점임
○ 체제전환국들은 대체로 중앙과 지방간 세출책임성 배분이 명확하지 못하였음
- 부문별 세출책임성 분포가 국가별로 큰 차이를 나타내었는데, 대부분의 국가에서 지방정부는 교육, 사회보험, 보건 등에 대한 지출비중이 높았음
○ 세입배분의 투명성과 예측가능성을 제고하고자 하는 개혁이 추진됨
- 이러한 개혁은 헝가리, 폴란드, 체코, 발트연안국 및 러시아에서 비교적 광범위하게 이루어졌는데 비해, 카자흐스탄, 키르기스스탄 및 우크라이나에서는 낮은 수준의 개혁만 이루어졌음
- 개혁의 내용은 세수배분의 공식화, 보편적 중앙-지방간 배분율 채택 등 투명성강화를 주요 내용으로 하였음
- 이전재원은 개별 지방정부와의 협상 또는 중앙정부의 자의적 판단 등에 의존할 수밖에 없어 투명성 확보가 곤란하고 매년 지원율이 달라지는 불확실성의 문제도 상존하였음
- 대부분의 체제전환국 지방정부는 가장 중요한 공유 재원으로 소득세를 할당받았으며, 소비세는 지방 비중이 비교적 낮은 대신 중앙정부의 중요한 재원으로 역할을 하였음
- 가장 대표적인 지방정부 세목으로 간주되는 재산세는 그 규모가 작고 활용도도 매우 낮았는데, 이것은 과세기준으로서 자산시장의 규격화가 상대적으로 지지부진하였기 때문임
○ 많은 체제전환국에서 이전재원은 지방정부의 중요한 재원 중의 하나였음
- 슬로바키아, 폴란드, 헝가리 및 발트연안국을 제외한 대부분의 체제전환국에서 지방정부에 대한 이전재원은 재량적이고 무조건부였으며, 중앙정부가 자의적으로 또는 지방정부와의 협상에 의해 결정할 수 있어서 매년 확정적이지 못하게 되는 특징이 있었음
□ 체제전환국의 최근 재정분권 상황
○ 체제전환국 지방세 비중은 국가별 인구, 면적 등에 따라 편차가 매우 큰 편임
- 2014년 총조세 중 지방세 비중은 체제전환국 전체 평균이 16.9%로 비교적 낮은 편인데 비해, 중국은 51.2%로 가장 높고, 벨라루스(45.9%), 러시아(37.4%) 등 국토면적이 넓은 국가들의 비중이 높은 편임
- 반면 아제르바이잔, 에스토니아, 아르메니아, 슬로바키아, 리투아니아, 알바니아 등은 5% 미만 수준으로 매우 낮은 편이며, 이들 국가들은 대체로 인구가 적고 면적이 상대적으로 작은 국가들임
○ 지방정부 세입 중 독립세는 미미하고 공동세 비중이 높음
- 체제전환 초기 지방독립세의 세수가 미미하여 세출에 충당할 재원이 크게 부족하였으므로 국세의 기간 세목 중 일부를 공유할 필요가 있었으며, 공동세는 이러한 지방정부 세수확충 요구에 따라 확대되어 왔음
- 공동세는 단순하다는 장점이 있고 지방정부의 세수 안정성이 확보될 수 있는 반면, 그 단점은 지방정부의 책임성이나 효율성 측면에서 부정적임
○ 지방정부의 과세권은 매우 약함
- 그 동안 과세권을 지방정부에 부여한 체제전환국 사례는 일부 선진형 개혁 국가에서만 볼 수 있으며, 이들 나라에서도 지방정부의 중앙재정 의존도는 여전히 높은 것으로 나타남
- 개혁의 정도가 중간 정도 되는 국가들 중 일부는 독립적 지방세 비중이 상당히 높은 편이나, 나머지 국가들의 경우 그 비중이 거의 무시해도 될 정도로 미미한 수준임
- 지방세 중 지방정부의 과세자주권 행사가 가능한 세목은 재산세가 대표적이며, 나머지는 세수가 극히 미미한 기타 세목들이므로, 지방정부 스스로의 세수확충 잠재력은 매우 낮음
- 이에 비해 중앙정부가 과세권 행사를 하면서 세수를 지방정부와 공유하는 공동세 또는 세수공유(tax sharing) 제도가 체제전환국에서 널리 활용되고 있음
○ 재산세의 비중과 역할이 상대적으로 미미함
- 체제전환국 중 OECD 회원국이 아닌 개발도상국들의 경우 지방정부의 재산세 수입이 미미한 수준인데, 이것은 높은 인플레이션으로 인해 재산평가가치를 유지하기 어렵고 경제성장에 비례하여 재산가치 평가를 증대시키기도 어렵기 때문임
- 또한 토지대장 등록 및 관리가 제대로 되지 않고 따라서 징수행정 노력이 취약한 측면도 있음
□ 북한의 지방재정 개관
○ 북한은 계획경제 체제이므로 계획에 의하여 재정의 분배가 이루어질 수밖에 없으며, 재정계획은 분배와 통제가 이루어지는 근거이자 토대이며, 기본재정계획은 국가예산을 의미함
- 국가예산은 중앙예산과 지방예산으로 구성되며, 지방예산은 일정한 행정지역 단위의 범위에서 지방살림에 필요한 화폐자금을 계획적으로 형성, 이용하는 예산을 의미함
○ 북한은 1974년 3월 21일 세금제도의 완전 폐지를 선언한 이후 세계에서 유일하게 세금이 없는 나라라고 선전함
- 이에 따라 국가예산 수입에서도 조세 명목의 세입원이 없는 실정임
- 사회주의 체제에서 모든 공장, 기업소 등은 국가 소유이므로 국가가 국가에게 세금을 낸다는 것은 불가능함
- 그러나 북한은 명칭은 납부금의 형식이지만, 실제로는 세금을 징수하며 이것이 국가예산 수입의 원천이이며, 국가예산 수입은 크게 볼 때 거래수입금, 국가기업이익금, 협동단체이익금, 고정재산 감가상각금, 사회보험료, 부동산 사용료 등으로 구성됨
□ 체제전환 사례국가 요약
○ 체제전환 사례국에 포함된 국가의 형태는 독일이 연방국가이며, 나머지 5개국은 모두 단일국가들임
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