日帝下 地方財政의 展開過程에 관한 硏究 = (A) study on the establishment process of Korean local finance under the Japanese rule
저자
발행사항
광주 : 全南大學校 大學院, 1987
학위논문사항
학위논문(박사)-- 全南大學校 大學院: 經濟學科 1987. 2
발행연도
1987
작성언어
한국어
주제어
KDC
329.901106 판사항(3)
발행국(도시)
광주
형태사항
149 p. : 삽도 ; 26 cm.
소장기관
우리나라에 있어서 近代的 地方財政의 萌芽는 1906年의 「地方稅 規則 」에서 찾아 볼 수 있고, 그 起源은 1909年에 制定·實施된 「地方費法」의 誕生에서 求해진다.
「地方費法」의 內容을 槪觀해 보면 ① 道財政 自治의 萌芽가 엿보이고 있고 ② 近代的 豫算制度가 導入·活用되어 있을 뿐 아니라 ③ 近代的 地方稅制度가 形成되어 있다. 이는 地方財政의 成立 條件을 크게 充足시켜 주고 있는 것이라 하겠다. 따라서 「地方費法」의 誕生은 곧 韓國에 있어서 道財政의 成立의 起源을 意味하는 것이며, 동시에 그것은 漢城府財政을 成立시키므로써 우리나라 都市財政의 成立契機를 마련해 준 것이다.
이와같이 韓末에 形成되기 시작한 우리나라의 地方財政은 日本의 「三新法」 (1878年에 制定·實施)에서 보는 바와 같이 自由民權 運動이 바탕이 되어 地方自治의 理念에 接近하려는 目的에서 胎動된 것이 아니라, 그 成立背景이 日本 植民地化를 위한 基礎作業의 推進과 그에 必要한 經費를 韓半島에서 기어코 調達하려는 目的에서 출발한 것이었다. 이는 한편으로 당시 日本의 財政的 危機와 植民地 經營費 負擔의 限界에서 재촉된 것이며, 다른 한편으로는 舊韓國政府의 經費膨張과 급격히 늘어나는 地方經費 捻出의 限界에서 비롯된 것이다. 따라서 地方費法에 의해 誕生된 당시 우리나라의 地方財政은 日帝의 强制的·從屬的 性格을 갖게 되었음은 더 말할 나위가 없다 하겠다.
이렇게 形成된 韓國의 地方財政은 韓日合倂과 더불어 日本의 地方行財政制度가 韓半島에 導入되므로써 植民地的 地方財政은 本格的으로 그 機能을 發揮하게 되었다.
韓日合倂 이후 地方財政의 組織形態는 ① 道 ② 府 ③ 面(및 邑) ④ 學校費 ⑤ 學校組合의 5個 財政團體 形態로 存立하게 되는바, 이 중 道 財政이 各 地方財政 團體의 中樞的·官治的 役割을 擔當한다. 이러한 5個 形態로 組織된 地方財政은 植民地 統治期間中 社會經濟의 變動과 植民政策의 變化에 따라 몇 단계의 變化를 거치면서 展開하게 되는데, 그 特徵은 다음과 같은 몇 가지로 要約할 수 있다.
첫째, 地方稅 賦課의 性格이 細民大衆課稅 中心으로 계속 强化되어 갔다는 점을 들 수 있다. 地方稅 收入의 大宗을 이루었던 地稅系統의 諸課稅는 一般的으로 零細農 내지 小作農의 負擔으로 轉嫁되었고, 第2期부터 資力算正 基準에 의해 賦課되었던 戶別稅系統의 諸課稅 역시 細民負擔으로 轉嫁되는 傾向이 농후하게 나타나고 있었다. 뿐만아니라 地方稅의 增徵을 위해 新興零細商人 階層을 對象으로 零細性 稅源의 發掘, 新稅의 創設, 稅率의 引上등에 의한 地方稅制整理 過程은 細民負擔의 重壓을 더욱 加重시켜 가기만했다. 이러한 現象은 第3期 戰時體制로 접어 들면서 해와 더불어 더욱 深化되고 있었다. 이는 獨占資本主義 成立期에 있어서 日本의 地方財政이 地主·有産者 階層을 保護·育成하는데 크게 기여하고 있었던 사실과 그 맥락을 같이하는 것이라 할 것이다.
둘째, 地方財政의 3大役割은 敎育·土木·勸業에 集約된다. 敎育은 「帝國臣民化」를 위한 手段으로서 植民統治 初期부터 가장 重要한 政策事業이었다. 따라서 第1期와 第2期에 있어서는 地方歲出中 敎育費가 차지하는 比重은 단연 1位를 점하고 있었다. 道路·港灣을 비롯한 土木工事는 植民地 政策을 計劃대로 展開하고 軍事基地綱을 구축하기 위해서는 필수 불가결한 事業이었다. 特히 第3期의 戰時體制下에서 地方歲出中 土木費가 敎育費를 능가하고 1位의 比重을 점한 것은 당시의 地方財政이 軍事基地化의 性格으로 轉換되고 있음을 反映해 주고 있다. 끝으로 勸業 事業은 食糧과 各種 原料를 收奪하기 위한 戰略的 政策事業이었던바, 이는 第1期의 土地調査事業, 第2期의 産米增殖計劃, 그리고 第3期의 南錦北羊政策등과 모두 그 脈絡을 같이 하고 있다.
세째, 地方歲入은 植民統治의 時期가 흘러감에 따라 依存財源에의 依存度가 深化된다. 第1期나 第2期에 있어서는 地方經濟의 不足分이 國庫補助金에만 存在하고 있었는데, 第3期에 이르러서는 國庫補助金은 勿論, 公債·補給金·寄附金등에도 크게 依存되어, 地方財政이 危機를 맞게 된 것이다. 特히 第3期에 活用된 公債에 의한 財源調達 方法은 韓國人으로 부터의 租稅抵抗을 회피하고 必要한 財源을 短期에 調達코자 하는 方法이지만, 그것은 必然的으로 인플레를 수반하게 된 것이다. 당시 인플레 메카니즘을 경험하지 못했던 韓國人들은 이에 따라 더욱더 窮乏化를 면치 못하게 되었다.
네째, 植民地的 開發政策은 結果的으로 地域間의 經濟力 隔差를 深化시켰고, 이에 따라 地方財政力 隔差를 招來하였다는 점이다. 이는 당시의 産業建設이나 道路·港灣등의 開發이 生産·消費面에서의 立地的 條件이나 地域開發論的 檢討에 의해 推進된 것이 아니라, 植民地의 收奪과 兵站基地化의 視角에서만 出發한데서 연유된 것이다. 이리하여 1940年 第3次 地方 稅制整理 過程에서 地方財政調整 補給金制度가 導入되었지만, 이는 地方財政力 隔差를 解消시키는 機能을 擔當하지는 못 하였다. 그것은 도리어 補助金과 더불어 中央集權化를 强化하는 方向으로 作用할 뿐이었다. 따라서 日帝下의 全期間을 通하여 그 本來의 目的과 接近하는 地方財政調整制度는 導入·活用된 바 없었다.
다섯째, 地方稅의 1人當 負擔額을 民族別로 보면, 日本人이 韓國人 보다 훨씬 많은 負擔을 擔當하였다는 점이다. 1940年의 統計資料에 의하면 都市稅(府稅)의 1人當 負擔額은 日本人이 韓國人보다 約6倍나 많은 負擔을 한 것으로 나타나 있다. 그에 反比例하여 日本人들이 그들의 負擔分을 韓國人에게 轉嫁시키려고 努力하였고, 韓國의 細民들로 부터 零細性 稅源을 發掘·稅收 增徵에 갖은 手段과 方法을 動員하였지만, 韓國人과 日本人과의 擔稅力隔差가 크게 擴大되어 있어, 韓國人에게는 그 이상의 稅源發掘이 不可能했기 때문이다. 이와같은 經濟力, 즉 擔稅力 隔差는 日帝의 土地調査事業의 推進, 朝鮮會社令의 戰略的 利用, 그리고 日本 獨占資本의 지속적인 流入등에 의해 韓國人의 經濟活動이 縮小·沒落된데서 연유한 것이다.
끝으로 日帝下의 地方財政을 綜合的으로 評價하면, 그것은 中央集權的 性格이 짙은 것으로 規定지울 수 있다. 地方財政의 主要 機能인 敎育·土木·勸業등은 中失의 지시를 받은 請負 制的 役割을 수행하는데 그쳤고, 地方歲入에 있어서도 國庫補助金·地方財政 補給金에 依存하여 中央에 깊숙히 從屬되어 있었다. 또한 稅制面에 있어서도 時期가 經過함에 따라 점점 稅源의 國稅集中化 現象이 深化되고 있었다.
이상과 같은 一連의 事實들은 당시의 地方財政이 中央集權的 性格의 것이었음을 충분히 論證해 주고 있는 것이며, 그것은 결국 日本 帝國主義의 屬性이었음을 反映해 준 것이라 하겠다.
이러한 日本 帝國主義의 屬性은 經濟力(財政力)의 首都(京城) 集中化 現象에서 찾아 볼 수 있다. 1936年 現在 京城은 全國都市課稅所得中 무려 47%를 점하고 있었다. 이와 같은 經濟力(財政力)의 首都集中은 한편 政治·經濟·社會·文化등 모든 분야에 걸쳐 中央集中化·官治化를 反映해 준 것이기도 하지만, 다른 한편 日帝가 植民統治의 據點인 首都에 經濟力을 集中시키고, 그곳에 연결한 收奪의 루우트를 通하여 韓半島에서 産出된 各種財貨와 用役, 그리고 日本 獨占資本의 收奪的 利潤을 보다 용이하게 流出해 갈 수도 있었다는 점을 示唆해 주기도 한 것이다. 이러한 現象은 지난날 帝國主義가 後進國에 대한 經濟的 植民地化 過程에서 實行한 基本 方程式이었다.
우리는 이상과 같은 日帝下의 中央集權的 地方財政을 그 遺制로 안고 解放을 맞이 하였다. 解放以後 우리나라에서는 한때 地方自治制度가 實施되어 中央과의 從屬關係를 줄이면서 正常的으로 成長·發展될 機會가 없지도 않았지만, '61年以後 그것이 유보된 후 地方財政의 中央集權化·官治化는 계속 强化되어 왔다. 그것은 中央과 地方과의 財源配分率 및 機能配分率에서 두드러지게 나타나고, 國稅中心으로 形成된 租稅體系에서도 충분히 엿볼 수 있는 일이다. 뿐만아니라 현재의 地方交付金 및 補助金 역시 地方財政調整 役割로서의 機能을 다하지 못하고 있을 뿐 아니라, 그것이 도리어 地方財政의 中央財政에로의 從屬化를 더욱 深化시킨 結果로 作用하기도 하였다. 또한 오늘날 우리나라에 있어서의 經濟力(財政力) 隔差는 勿論, 특히 首都圈에 經濟力이 지나치게 集中된 것은 앞에서 지적한 植民地的 地方財政의 屬性을 연상케 하고 있다.
요컨데, 解放以後 오늘에 이르기까지 우리나라에서 展開된 地方財政은 結果的으로 中央集權的 地方財政의 遺制를 청산하지 못하고 있다는 것이다. 이는 分斷時代의 危機的 論理나 不均衡的 成長論理로는 이제 그 說得力을 상실하고 있다 할 것이다. 따라서 앞으로의 韓國地方財政은 中央集權的 遺制를 整理하고, 地方財政의 存立目的을 再吟味하면서, 그 存立 目的에 接近하는 方向으로 展開되어야 할 것이다.
The sprout of local finance in this country can be traced back to "The Local Tax Regulation" in 1906, and the basis of its original materializaton stemmed from the creation of "The Law of Local Expenditure" which was enacted and effectuated in 1919.
It can be observed that the particulars included in "The Law of Local Expenditure" are foreshadowing: (1) the bud of the self-government of the provincial finance, (2) the modern budget system, and (3) the formalization of the modern local tax system.
These served enough as paradigms for establishing conditions of the local finance, and actually, it can be said that the creation of the law of local expenditure caused the foundation of the provincial finance; and that it also provided the opportunities for the foundation of the City (Bu) finance of Korea by adopting the orgnization of Hanseong City (Bu) finance.
The local finance in this country, which exsisted from the end of the Chosun Dynasty, was derived from the different sources of the Japanese "The Three New Law" (enacted and administered in 1878), the basic principle of which was the free democratic movement pursuing the idea of the local self-government system. The background of the organization of the local finance system in Korea depended upon the Japanese colonial policy, which sought benefits from the Korean peninsula by her colonizing it. This, on one hand, can be explained from the financial crisis and the limit imposed upon the colonization management expenditure and on the other hand, from the expansion of expenditure on the part of the former Korean government, and the limit of rapidly increasing local expenditure source. It is, therefore, evident that local finance of our country initiated by the local expenditure law during that time, was compulsory, dependent, and subordinate in character.
With annexation of Korea to Japan, therefore, it can be said that the local finance in this country has actually functioned as the colonial local finance by the introduction of the Japanese finance system to Korean peninsula.
Following the Japan's annexation of Korea, 5 financial bodies in local finance of Korea were organized in the form of (1) Province, (2) City (Bu), (3) Myun (or Eup), (4) School Expenditure, (5) School Corporation. Among these, the provincial finance played the central and governmental role in this system; and the local finance system with 5 constituent bodies described above, developed with the changes in the social economy and the colonial policy. The main characteristics of this system can be summerized as follows.
First, there is a tendency that the character of the local tax incidence continued to be intensified by centering around the taxation on the part of the small and tenant farmers. The variety of lineage of land taxation incidence which constituted the main stock of the local income tax, was shifted on to the low income bracket and tenant farming households. Various rate of house taxation imposed by the financial assesement basis was also apt to be shifted to the needy populace. To increase the local tax revenue, the processes of the local tax readjustment by way of increasing tax rate, exploitation and creation of the new taxes indigent tax sources directed toward newly arising minor merchant class, aggravated the burden on the part of the poor people. This Phenomenon, with the third period of the war-time system setting in was more intensified. This is identical with the character that functioned for protecting and nurturing bourgeosies in the Japanese local finance during the establishment of polistic monopolistic capitalism.
Second, the fact is that the three functions of the local finance were education, civil engineering and encouraging farming. Education as a means of Japanizing Korean people as loyal subjects was, from the outset of colonization, the most important policy of Japan. Therefore, during the first and second periods, the educational expenditure occupied the first rank in the annual local expenditure. Civil engineering such as road and harbour construction works was also an urgent policy for building military base network. Especially, during the third period of wartime organization, the fact that the civil engineering expenditure ranked first in the local expenditure reflects that the local expenditure was transformed into building military bases. Encouraging farming was a strategic policy to plunder provisions and various raw materials. This coincides with the land survey in the first period, plan for increasing rice production in the second period, and policy for encouraging cotton in the south and sheep in the north in the third period.
Third, as the time of colonial reign passed, the tendency of dependence of the dependent resources deepened. During the first and second period, the deficit of the local finace was solely dependent upon government subsidy; in the third period, it largely depended upon the public bond, subsidies, and contributions, thus facing the crisis of the local finance. Particularly, the method of financial resource procurement by way of the public bond was designed to collect revenue in the short period, averting tax resistance on the part of the Koreans, and this method is frequently noticeable the developmental processes of the colonial policy.
Fourth, the colonial development policy, in consequence, intensified the discrepancy of economic power among regions and brought the local financial discrepancy. This was caused because the industrial development and construction of road and harbour were not propelled from the view point of regional conditions or regional developmental survey of production and consumption but for the purpose of plundering the colony and making it a military base. Thus, although the system of the local finance readjustment subsidy was introduced in 1940, it could not play the role of function that was to solving the discrepancy of the local finance. The system together with subsidies, only contributed to strengthening centralization. Accordingly, the local financial readjustment measures that approximated to their purpose, were not introduced nor utilized throughout the entire period of the Japanese rule.
Fifth, as for the amount of the local tax burden per capita, the Japanese bore far much amount than the Korean did. According to the data of 1940, the amount of City (Bu) tax per capita shows that the Japanese bore six times more burden than that of the Korean did, at though the Japanese endeavoured to shift their allotments to Korean, and mobilized every means and way possible to exploit tax sources from the Korean people, the financial discrepancy between the two nationals was intensified, allowing no more exploitation of tax sources from the Korean.
Sixth, it can concluded that the local finance under the Japanese rule may be defined as being centralized, The main functions of the local finance, that is, education, civil engineering, encouraging industry were on the subcontract base from the central, and in the local revenue also, were deeply subordinate to government susidies, the local finance grants, and on the tax system; and with the passage of time, the centralization of tax sources toward the national tax was deepened.
The facts described above well prove that the local finance of that time was largely of centralized character and reflect that it was one of the attributes of the Japanese Imperialism.
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