독일 공법상 규제된 자율규제제도 - 우리의 지방공기업법과 지방자치법과의 관련성에 대하여 - = Regulated self-regulation in german public law

국문 초록 (Abstract)

신고전학파와 신자유주의자의 ‘작은 정부론’으로 인한 민영화, 민관협력 및 보장국가라는 개념이 발전되어 왔고 사인에 의한 국가임무 수행에 있어서 공무수탁사인이나 행정보조자가 아닌 ‘규제된 자율규제’가 등장하였다. 환경법과 미디어법에서 시작하여 제조물관리법과 경제법에서도 시대의 변화에 따른 규제의 형태가 규제완화와는 차원을 달리하는 형태로 나타나게 되었다. 고권적 타율규제와 사회적 자율규제가 혼합된 형태를 가진 규제된 자율규제는 질서국가에서 급부국가를 거쳐 보장국가로 나아가는 국가의 역할 변화에 따라 사회적 요청에 부응하는 형태로 진화된 것이다. 독일에서는 규제된 자율규제의 일반론으로 사후적 평가개념이자 총괄개념인 보장국가에서의 제도적 수단인 규제된 자율규제에 대해 여러 문헌에서 총론적 분석을 시도하고 있다. 설득력 있는 견해로 규제된 자율규제에서도 그 규제의 중심은 국가에 머물러 있으며, 효율성의 증대를 위해 민영화된 국가임무에 대해 계속적으로 국가가 조종권한을 유지하기 위해 선택한 특별한 국가적 조종전략으로서의 규제의 전치화라는 견해도 존재한다. 이러한 일반론을 바탕으로 분야별로 청소년보호를 위한 미디어법, 제조물안전인증을 위한 제조물안전법 및 환경감사를 위한 환경법에서 발전하고 있다. 그러나 우리의 경우 민영화로 인한 자율규제로 지방공기업법과 지방자치법과의 갈등이 발생하고 있다. 공영화와 전통적인 규제의 영역에 머물러 있었다면 지방의회의 권한에 포함되어야 할 사안들이 자율규제의 영역으로 전환되었기 때문이다.
2003년부터 현재까지 대중교통정산업무는 공법상 계약을 통해 사업시행자의 자율규제의 형태로 맡겨져 있는 상태다. 대중교통카드 사업이 공공사업의 성격이 명확함에도 불구하고 예산상의 부족을 이유로 민자사업으로 추진되면서 민영화의 한계와 공공성 확보 및 규제된 자율규제의 논란이 없어지지 않고 있다. 구 지방공기업법에서 지방자치단체가 50%미만을 출자하는 주식회사의 형태인 ‘제3섹터’도 지방공기업에 포함되는 것으로 분류하였기 때문에 구 지방공기업법 제77조3에서 ‘출자’의 의미에 무상양여도 포함되는지의 문제였다. 그러나 현재는 이 조항이 삭제되어 문제가 되지는 않는다. 지방자치법 제41조 및 동법 시행령 제42조에 따라 총 자본금의 25% 이상을 지방자치단체와 소속 공기업 등이 출연·출자한 경우 감사 대상이며 법제처의 유권해석에도 불구하고 행정사무감사를 거부한 ㈜한국스마트카드에 대해 서울시에 과태료 부과를 의뢰하는 사건이 발생하였다. 그러나 법제처의 유권해석에는 앞에서 설명한 출자와 출연의 정의에 맞지 않다는 문제점이 있었다. 결론적으로 규제된 자율규제는 기존의 고권적 규제의 약점을 보완할 뿐만 아니라 민영화된 영역에서도 전략적으로 국가적 조종의 전치화를 가능케 한다는 시사점이 도출된다. 대중교통정산사업 사례에서 볼 수 있듯이 민자사업의 공공성을 강화하기 위한 지방자치단체의 보장책임은 어디까지이며, 어떤 형태로 충족시켜야 하는지에 대한 해결방안을 찾기 어려운 상황이다. 따라서 앞으로 자율규제의 논의에서 지방자치권과의 관계에 대한 논의가 시작될 필요가 있다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This article is a new legal figure on “regulated self-regulation” in neoliberal privatization. Regulated self-regulation has its origins in environmental and media law. In addition, it is used, for example, in product safety law for product certification and in commercial law in the form of controlling the accounting. Regulated self-regulation is the combination of imperative regulation and social self-regulation. Under imperative regulation is the sovereign external regulation by the state to understand. The concept of “regulated self-regulation” is changing the role of the state away from hierarchical control towards the modulation of social processes. If the state now only ensures that this task is performed by private individuals in areas in which it formerly took over the provision of public services, the term “guarantee state” is used. In the state of guarantee, administrations and social actors are pursuing strategic goals in ever closer cooperation networks. Regulated self-regulation is not about law-enforced social governance but about a specific governmental control strategy. Unlike in Germany, self - regulation in Korea has caused problems in the local public enterprises act and the local government law.
From 2003 onward, the public transportation settlement work has been entrusted to the contractor in the form of self-regulation of the project owner through contracts. Despite the clear nature of the public transportation business, the public transportation card business is being promoted as a private business due to lack of budget, so that the controversy over privatization, securing of publicity and regulated self-regulation remains. In the former local public enterprises act, the 'third sector', which is a type of corporation in which local governments invest less than 50%, was also classified as being included in local public enterprises. Therefore, in Article 77-3 of the former local public enterprises act, it was a matter of whether ‘Provided free of charge’ was included in the meaning of ‘Investment’. At present, however, this provision is removed and is not a problem. In accordance with Article 41 of the Local Government law and Article 42 of the it’s Enforcement Decree, the company is audited by local council, if more than 25% of the total capital amount is invested by a local government or affiliated public corporation. The privatization and self-regulation of the public transportation business have resulted in the power and conflicts of the local councils. There has been a case of requesting a penalty charge to KSCC, which refused to be audited by local council, despite the legal interpretation of the Ministry of Government Legislation. However, there is a problem that the interpretation of the MOLEG does not conform to the definition of Contribution and Investment described above. In conclusion, regulated self-regulation not only compensates for the weaknesses of the regulatory regime, but also suggests that it is possible to strategically transform the national control in the privatized area. As can be seen from the case of the public transportation settlement business, it is difficult to find a solution to the extent to which local governments are responsible for ensuring the publicity of the private-sector business and how to meet them. In this meaning, a comparative analysis of regulated self-regulation, using the example of the Public Transport Fare System in Seoul and KSCC (Korea Smart Card Co., Ltd.), is considered to be systematic analysis.

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