농협 등에 대한 토지분 재산세 분리과세 개선 방안

국문 초록 (Abstract)

□ 연구목적
○ 본 보고서는 「지방세법」 제106조 제1항 제3호 아목에 해당하는 분리과세대상 토지 중 동 법 시행령 제102조 제8항 제2호에 따른 농협 등이 구판사업 등에 사용하는 토지에 국한하여 분리과세의 타당성을 분석하는 것을 목적으로 함.
- 분리과세토지의 경우 종합합산 또는 별도합산 과세대상 토지와 비교하여 종합부동산세가 부과되지 않고 상대적으로 낮은 세율이 적용되는 등 조세특례와 유사한 지원이 이루어지고 있음.
- 본 보고서는 농협 등의 분리과세대상 토지 중 변화한 환경을 고려하여 별도합산과세대상으로 전환하는 것이 타당한 것들을 선별하고자 하였음.
- 이를 위해 공공성 등 정책목표의 부합성, 각 기관의 담세력 정도, 유사 기능의 유통시설용 토지 간 세부담 형평성, 유사 제도와의 중복 여부, 별도합산과세 전환 시 부과액 추정 등을 중심으로 타당성 분석을 수행하였음.
□ 주요내용
○ 공공성 등 정책목표의 부합성
- 설립목적과 사업내용을 살펴보면, 농협, 수협, 산림조합, 엽연초생산협동조합을 규율하는 해당 특별법에 공익사업 수행을 강제하는 규정이 마련되어 있지 않음.
- 농협조합, 수협조합, 산림조합 대상 지출현황을 분석한 결과에 따르면, 이들 조합법인은 특정 집단에 편중되지 않는 공익활동 성격의 사업을 제한적으로 운영해오고 있고, 조합원들에게 제공되는 무상 교육사업도 전체 지출의 1% 미만으로 제한적임.
○ 각 기관의 담세력 정도
- 농업협동조합중앙회, 수산업협동조합중앙회, 농협경제지주회사 및 한국농수산식품유통 공사를 대상으로 성장성, 안정성 및 수익성을 분석한 결과
· 농업협동조합중앙회는 성장성, 안정성, 수익성이 전반적으로 낮지만 농협금융지주(주)를 통한 일정 정도의 수익 확보가 가능한 상황이고, 수산업협동조합중앙회는 성장성이 높은 대신 안정성과 수익성은 낮은 실정
· 농협경제지주회사의 경우 성장성과 안정성은 높지만 수익성이 낮음.
· 농협경제지주회사의 주요 유통부문 자회사인 농협하나로유통과 농협유통은 전반적으로 안정성이 높고, 매출 성장성이 높으며, 총자산순이익률 측면에서 수익성이 낮지 않은 수준임.
· 한국농수산식품유통공사는 성장성이 제약을 받고 있는 상황에서, 안정성이 전반적으로 낮고, 수익성도 최근 저조
- 이는 농협중앙회, 농협경제지주회사와 그 자회사가 구판사업에 직접 사용하거나 유통시설로 이용하는 토지를 분리과세대상에서 별도합산과세 등으로 전환하여 세부담이 일부 증가하더라도 해당 기관들이 이를 충분히 감당할 만한 담세력이 있음을 시사함.
· 다만 수협중앙회와 한국농수산식품유통공사의 경우 세부담 증가를 감당할 만한 담세력이 있는지 여부는 좀 더 세밀한 검토를 필요로 함.
○ 유사 기능의 유통시설용 토지와의 세부담 형평성
- 한국농수산물식품유통공사vs. 서울시농수산식품공사
· 서울시농수산식품공사는 국내 농산물 유통체계의 변화과정에서 큰 역할을 수행한 가락동 농수산물도매시장 등을 운영하고 있는데, 동 공사가 농수산물 유통시설로 사용하는 토지는 분리과세대상이 아닌 별도합산과세대상으로 분류됨.
· 이는 2006년 농업협동조합 등의 유통시설용 토지와의 과세형평을 이유로 한국농수산물식품유통공사의 농수산물 유통시설용 토지가 별도합산과세대상에서 분리과세대상으로 전환된 것과 대비됨.
- 농협하나로마트vs. 대형할인마트
· 농협경제지주회사의 5개 유통계열사가 운영하는 대형 하나로마트의 경우 매장구조, 운용방식, 판매품목 등에서 이마트, 롯데마트 등 대형할인마트와 다른 차별성을 갖지 않는 것으로 보임.
○ 유사 제도와의 중복 여부
- 공공성(공익성) 기준을 근거로 농협 등에 대해 구판사업 등에 사용하는 토지에 대한 분리과세, 당기순이익에 대한 법인세 저율과세 등 중복적인 조세지원이 이루어지고 있음.
- 조합원에 대해서는 「조세특례제한법」을 통해 농협 등의 조합원에 대한 배당소득 과세특례, 농협 등의 조합원에 대한 예탁금 이자 저율과세 등의 조세지원이 이루어지고 있음.
- 또한 「지방세특례제한법」에 근거하여 농협 등의 농어업 관련 사업, 농협경제지주회사 등의 구매ㆍ판매 사업, 한국농수산식품유통공사 등의 농어업 관련 사업을 대상으로 다양한 지방세 감면제도가 운영되고 있음.
○ 별도합산과세 전환 시 부과액 추정
- 농협 등이 보유한 토지분 재산세 분리과세대상 토지를 별도합산과세대상으로 전환하는 경우 감면이 적용되기 이전 재산세 및 종합부동산세 부과액의 최소값을 추정한 결과
· 농협 등의 분리과세대상 토지를 별도합산과세로 전환하는 경우 각종 감면이 적용되기 이전 재산세와 종부세의 최소 부과액 규모는 전국적으로 이전보다 4.2배 증가하는 것으로 나타남.
· 자치단체 유형별로 보면 자치구(4.5배)와 기초 시(2.9배), 시도별로는 서울(4.8배)과 경기(3.2배), 소유구분별로는 공공법인(4.8배)과 기타법인(4.9배), 현황 지목별로는 대지(4.3배)에서 증가율이 높은 양상을 나타냄.
- 즉 농협 등의 분리과세대상 토지 전부를 별도합산과세대상으로 전환할 경우 대체로 서울의 자치구와 경기의 시 지역에 위치한 대지 용도의 토지를 중심으로 재산세와 종부세가 늘어나게 될 것으로 보임.
□ 정책제언
○ 농협 등은 최근 나타나기 시작한 다른 형태의 협동조합과 다르게 자생적으로 생겨난 것이라기보다는 관련 특별법을 통한 국가지원 아래 육성되었고, 국가 정책 수행의 보완조직으로 활용되어 온 측면이 있음.
- 그러나 최근 농협 등은 산업구조의 고도화, 경쟁심화 등 경제환경 변화에 대응하여 지속적인 사업구조 개편을 단행하면서 매우 복잡한 구조로 진화하고 있는 상황임.
- 이러한 환경변화를 고려할 때 농협 등의 토지분 재산세 분리과세가 적용되는 법인 또는 회사를 단위 조합, 중앙회, 특수회사 및 공사로 구분하여 토지분 재산세 분리과세의 적용이 타당한지 살펴보는 것은 중요한 과제임.
○ 본 보고서의 분석 결과에 따르면, 단위 조합, 중앙회, 특수회사 및 공사가 구판사업이나 농수산물 유통시설로 직접 사용하는 토지 전부 또는 일부를 현행 분리과세대상에서 별도합산과세대상으로 전환하는 것이 타당한 것으로 판단됨.
○ 농협 등의 분리과세대상 토지를 별도합산과세대상으로 전환하는 방안은 크게 세가지를 생각해 볼 수 있음.
- 첫째, 농협 등이 구판사업 또는 농수산물 유통시설로 직접 사용하는 토지 전부를 별도 합산과세대상으로 전환하는 방안임.
· (장점) 단위 조합 차원에서 공익사업 지원 수준이 높지 않은 현실 반영, 중앙회 차원에서 사업구조 고도화(농협중앙회)에 따른 수익 확보 가능성 반영, 농협경제지주회사의 유통계열사가 운영하는 대형 하나로마트와 민간 대형할인마트 간의 세부담 불형평 문제 개선, 중첩적인 조세지원의 완화, 지방세 감면 규모 왜곡 완화
· (단점) 매장규모의 영세성 등에 따른 지역단위 농·축협 소유 하나로마트의 경쟁력 저하, 안정성과 수익성이 낮은 수협중앙회 및 한국농수산물식품유통공사의 경우 원가 부담 상승 우려
- 둘째, 영세한 사업구조를 가진 지역 농·축협, 지구별 수협, 산림조합, 엽연초조합 등을 제외한 농협중앙회, 농협경제지주회사 및 그 자회사, 수협중앙회가 구판사업에 직접 사용하는 토지와, 농림수협 등의 종합유통센터·도매시장공판장 및 기타 유통사업 법인과 한국농수산식품유통공사가 농수산물 유통시설용으로 직접 사용하는 토지만 별도합산과 세대상으로 전환하는 방안임.
· (장점) 지역단위 농·축협 소유 하나로마트의 경쟁력 유지, 중앙회 차원에서 사업구조 고도화(농협중앙회)에 따른 수익 확보 가능성 반영, 농협경제지주회사의 유통계열사가 운영하는 대형 하나로마트와 민간 대형할인마트 간의 세부담 불형평 문제 개선, 중첩적인 조세지원의 일부 완화, 지방세 감면 규모 왜곡 완화
· (단점) 단위 조합 차원에서 공익사업 지원 수준이 높지 않은 현실 반영 미흡, 수협중앙회 및 한국농수산물식품유통공사의 경우 원가부담 상승 우려
- 셋째, 가장 고도화된 사업구조를 갖춘 농협경제지주회사와 그 자회사가 구판사업에 직접 사용하는 토지만 별도합산과세대상으로 전환하는 방안임.
· (장점) 지역단위 농·축협 소유 하나로마트의 경쟁력 유지, 농협경제지주회사의 유통계열사가 운영하는 대형 하나로마트와 민간 대형할인마트 간의 세부담 불형평 문제 개선, 수협중앙회 및 한국농수산물식품유통공사의 경우 원가부담 완화 지속, 지방세 감면 규모 왜곡 일부 완화
· (단점) 단위 조합 차원에서 공익사업 지원 수준이 높지 않은 현실 반영 미흡, 중앙회차원에서 사업구조 고도화(농협중앙회)에 따른 수익 확보 가능성 반영 미흡, 중첩적인 조세지원의 지속