지방자치단체의 통합과 선거구획정에 따른 법적 과제 = Local Autonomous Entity’s Integration and Legal Tasks according to Electoral District’s Demarcation

국문 초록 (Abstract)

우리나라는 1991년 주민의 직접선거에 의한 지방의회의 의원을 선출하고 이어 1995년에 주민의 직접선거에 의한 지방자치단체의 장까지 선출하게 됨으로서 형식적으로 본격적인 지방자치가 이루어지면서 실질적으로도 지방자치의 효율성이 극대화될 수 있도록 하기 위한 행정구역의 개편의 필요성이 제기되었다. 지방행정체제의 개편은 국가와 지방자치단체의 효율성과 경쟁력 강화를 이룰 수 있다는 장점이 있지만 통합에 의하여 결국 하나 혹은 다수의 지방자치단체가 소멸하게 된다는 점에서 행정체제의 개편 혹은 지방자치단체의 통합의 문제는, 정치적, 경제적, 사회적, 문화적, 역사적인 이해관계가 첨예하게 충돌하고 얽힐 수 있는 국가적으로 매우 중대한 헌법적 사안이라고 할 수 있다. 그리고 지방자치단체의 통합에 의한 지방의회의원의 선거에 있어서의 선거구획정의 문제도 제기되기 때문에 이러한 이해갈등과 상충의 문제를 오로지 공익의 관점에서 판단하여 결정할 것이 아니라 오히려 지방자치와 지방분권의 가치실현의 관점에서 판단하여야 할 것이다. 지방자치단체의 통합은 그 효율성과 경쟁력의 강화라는 목적의 실현에 기여하는 것이 되는 것이라 하지만 중앙집중의 심화현상으로 인하여 오히려 지방에 대한 중앙통제의 강화로 나타나게 될 것이라는 우려도 제기된다. 지방자치단체의 통합이 중앙집중을 더욱 강화되게 된다면, 이는 지방자치와 지방분권의 실종으로 이어지는 것임으로 경계하여야 할 것이다. 지방행정체제의 개편은 지금까지 시행착오를 거치면서 그 뿌리를 잘 착근해 온 지방자치를 송두리째 흔드는 지방정치의 중앙정치의 예속화를 초래하는 개악이 될 수 있다. 「지방행정체제 개편에 관한 특별법」 제1조에는 “행정환경의 급속한 변화에 부응하여 현행 지방행정체제를 개편하기 위한 추진기구 및 절차, 기준과 범위, 국가의 지원 등을 규정함으로써 지방의 역량 강화, 국가경쟁력 제고, 주민의 편의와 복리 증진에 이바지함을 목적”으로 한다고 규정하고 있다. 이러한 목적의 실현은 지방자치단체의 통합이라는 방안만이 능사가 아니라 오히려 지방자치의 정착과 지방분권의 강화 및 지역균형발전 등을 통해서도 가능하다. 통합의 실현을 위해서 「지방행정체제 개편에 관한 특별법」 제4장의 ‘통합 지방자치단체 및 대도시에 대한 특례 등’의 규정에 따른 예산(제25조), 특별지원(제26조) 등을 규정하고 있는데, 자치단체간의 통합시에 이러한 지원을 할 것이 아니라 현재의 각 기초지방자치단체에도 이와 같은 지원을 한다면 지방자치와 지방분권을 보다 강화할 수 있게 한다. 「지방행정체제 개편에 관한 특별법」이라는 법적 근거에 의하여 행정구역의 개편과 지방자치단체의 통합이 현실화되고 가시화될 것으로 보여 지고 있지만, 지방행정체제 개편추진위원회가 2011년 9월 8일 발표한 매뉴얼에 따르면 “그 추진에 있어서 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 통합건의서를 광역자치단체의 시ㆍ도지사에게 의견서를 제출하고, 시ㆍ도지사는 이를 지방행정체제 개편추진위원회에 원칙적으로 2011년 12월 말까지 제출하여야 하고, 개편위원회는 2012년 6월 말까지 시ㆍ군ㆍ구 통합방안을 대통령과 국회에 제출하며, 2012년 7월 이후에 지방자치단체간의 통합권고 및 지방의회의 통합의사를 확인한다.”라고 하고 있다. 그러나 이러한 절차에도 불구하고 2011년 12월 말까지 ...

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Full-scale local autonomy has been achieved formally in our country by selecting local assemblyman of the entity in 1991, and then local governors by resident’s direct elections at 1995, but the necessity of administrative district’s reorganizations have been proposed for maximizing efficiency of the local autonomy practically. Though local administrative system’s reorganizations have merits of being able to strengthen efficiency and competitiveness of the local autonomous entity, but it could be said that matters of administrative reorganizations or its integrations are very important constitutional issues nationally in that one or a lot of local autonomous entities are disappeared by integrations, and it would entangle and make conflicts from political, economical, social, cultural, and historical interests sharply. And a matter of electoral district demarcation will be occurred in elections of local councils’ assemblymen by local autonomous entities’ integrations, thus these interest’s conflicts and contradictions have to rather be judged from value realizations’ perspectives in decentralization of power, not from public interests only. Integrations of local autonomous entities would contribute to goals such like its efficiency and competitiveness’s enhancement, but worries are being suggested that it could come out to central control’s reinforcement owing to intensified symptoms of centralism. If integrations of local autonomous entities become to strength centralism, this has to become on alert because it follows to disappearance of local autonomy and decentralization. Local administrative system’s reorganization having been taken roots well while experiencing trials and errors till now could become a retrogressive revision that would cause subordination of local politics to central ones and thus shaking local autonomy completely.
Chapter 1 of 「he Special Act on the Reform of the Local Administrative System」is regulating “promotion organizations and procedures, standard and scopes, and national support etc for reorganizing current administrative system by coping with rapid changes of administrative environments, and aims at contributing to local competency’s enforcement, national competitiveness’s enhancement, and resident’s convenience and welfare’s promotions”. Realizing such purposes is rather available through local autonomy’s settlement, decentralization’s enforcement, and region’s balance developments than considering the method of local autonomous entities’ integrations as the top priority. For realizing integrations, Chapter 4 of 「he Special Act on the Reform of the Local Administrative System」is regulating budget (Article 25) and special supports (Article 26) etc according to ‘exemptions on integrated local autonomous entities and large cities,’ but local autonomy and decentralization are able to be strengthened if same supports are made to current each basic local autonomous entity instead of doing such supports to the integrated city between autonomous entities. Though administrative district’s reorganizations and local autonomous entities’ integrations are shown as being visualized and actualized by legal bases like 「he Special Act on the Reform of the Local Administrative System」 but it regulates that “In its promotions, MayorㆍCounty headmanㆍDistrict leader submit their opinions to MayorㆍProvince Governor, and then the latter submit it to Promotion Committee for Local Administrative System’s Reorganizations till end June, 2012 in principle. And then the Committee submits integrated plans of local administrative bodies to President and National Congress, and confirms integrated recommendations between local autonomous entities and integrated willingness of the local council after July 2012.” However, regardless of these regulations, there were not any local autonomous entities that submit integrated proposals voluntarily within the dea...

참고문헌 (Reference)

• 1 "｢지방행정체제 개편에 관한 특별법｣에 의한 시ㆍ군ㆍ구 통합건의 관련 매뉴얼"
• 2 성낙인, "헌법학" 법문사 2011
• 3 "헌법재판소"
• 4 방승주, "행정구역개편론의 헌법적 검토" 한국헌법학회 15 (15): 1-49, 2009
• 5 방승주, "행정구역개편과 지방분권의 새로운 법적 패러다임의 모색" 유럽헌법학회 2009
• 6 백윤철, "프랑스의 행정구역제도와 주요 쟁점" 유럽헌법학회 2009
• 7 조석주, "특별ㆍ광역시 자치구 및 군 개편을 위한 연구" 한국지방행정연구원ㆍ한국지방차지학회 2011
• 8 방승주, "지방행정체제 개편에 관한 특별법안의 헌법적 문제점" 한국비교공법학회 11 (11): 63-96, 2010
• 9 김성호, "지방행정체제 개편과 헌법적 과제" 한국지방자치학회 2009
• 10 "중앙일보"
• 11 "조선일보"
• 12 "제284회 국회 지방행정체제개편특별위원회 회의록 제8호"
• 13 "제284회 국회 지방행정체제개편특별위원회 회의록 제7호"
• 14 "제284회 국회 지방행정체제개편특별위원회 회의록 제5호"
• 15 "제284회 국회 지방행정체제개편특별위원회 회의록 제4호"
• 16 "제284회 국회 지방행정체제개편특별위원회 회의록 제3호"
• 17 "제284회 국회 지방행정체제개편특별위원회 회의록 제2호"
• 18 임재주, "정치관계법" 박영사 2008
• 19 조성규, "우리나라 행정구역개편의 방향과 내용에 대한 법적 시사점" 유럽헌법학회 2009
• 20 강휘원, "영국과 한국의 선거구획정위원회: 정치적 환경, 운영, 개혁방향" 한국정치학회 36 (36): 343-364, 2002
• 21 홍정선, "신지방자치법" 박영사 2009
• 22 이기우, "시ㆍ도의 법적 위상에 관한 연구" 전국시도지사협의회 2009
• 23 하혜영, "시ㆍ군ㆍ구 통합을 둘러싼 쟁점과 향후 과제" 국회입법조사처 (292) : 2011
• 24 김석태, "시ㆍ군 통합안, 무엇이 문제인가?" 한국지방자치학회 2009
• 25 강민제, "선거구획정과 선거결과의 왜곡: 2006년 지방선거를 중심으로" 한국정당학회 6 (6): 5-28, 2007
• 26 "서울신문"
• 27 "동아일보"
• 28 박해육, "독일의 행정구역제도와 주요쟁점" 유럽헌법학회 2009
• 29 박해육, "독일 행정구역 개편과 주요쟁점" 유럽헌법학회 (6) : 2009
• 30 "대통령소속 지방행정체제 개편추진위원회"
• 31 김형준, "국회의원 선거구획정의 제도개혁에 관한 연구 － 인구대표성과 지역대표성의 조화를 중심으로 －" 대한정치학회 11 (11): 45-64, 2003
• 32 최병대, "국회 지방행정체제개편특별위원회 권역별 지방순회 공청회 자료 - 서울․인천․경기․강원권" 2009
• 33 Schmitt-Aßmann, "Perspektiven der Selbstverwaltung der Landkreise" DVBl 1996
• 34 Rothe, "Kreisgebietsreform und verfassungsrechtlichen Grenzen"
• 35 Schaffarzik, "Handbuch des Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung"
• 36 Scholler, "Grundzüge des Komumnalrechts in der Bundesrepublik Deutschland, 4. Aufl" 1990