다부처 정책 연계성 확보를 통한 순환경제 정책 로드맵 연구 : 전기차 배터리를 중심으로 = Research on a Circular Economy Roadmap by Securing the Interministerial Policy Linkages - Focusing on the Case of Electric Vehicle Batteries

국문 초록 (Abstract)

Ⅰ. 서론
□ 현행의 ‘대량 생산-소비-폐기형’의 선형경제 구조 하에서는 자원 사용량이 증가하고, 폐기물로 다량 배출됨에 따라 기후변화, 자원 수급의 불안정성, 자연자본 손실 등 다양한 환경문제가 발생하고 있음
□ 우리나라는 자원빈국으로 해외 수입의존도가 매우 높은 상황이며, 폐기물 발생 역시 지속적으로 증가하고 있어 순환경제로 전환해 나가기 위한 노력이 필요함
ㅇ 순환경제란 기존의 선형경제 모델에 대비되는 개념으로, 경제계에 투입된 물질이 폐기되지 않고 생산 단계에 다시 투입됨으로써 자원으로의 가치를 최대한 지속시키고 폐기물 발생을 최소화할 수 있는 경제 시스템에 해당함
ㅇ 이는 환경 영향 저감뿐만 아니라 새로운 비즈니스 모델 개발을 통해 관련 일자리를 창출하고 산업경쟁력을 향상시키는 경쟁 우위요소로도 주목받고 있음
□ 앞으로는 제품 생산단계부터 천연자원의 사용을 줄이고 재생자원의 선순환(친환경 설계, 재사용, 재활용)을 촉진하여 폐기물 발생을 최소화함으로써 온실가스 배출 저감을 도모할 필요가 있음
ㅇ 이를 위해서는 환경·경제·사회를 고려하여 제품의 전 주기에 걸친 종합적인 정책 추진과 함께 산업경쟁력 강화를 위한 기술혁신 및 투자가 이루어질 필요가 있음
□ 이에, 본 연구에서는 각 부처별 순환경제 관련 다양한 정책수단을 조사하고, 특히 전기차 사용후 배터리를 대상으로 하여 순환경제 실현에 필요한 다각적인 지원정책이 마련될 수 있도록 정책 로드맵을 제시하고자 함
ㅇ 친환경차 보급에 따라 향후 발생량이 급증할 것으로 전망되는 ‘전기차 사용후 배터리’를 대상으로 사례연구를 진행하였으며, 이를 토대로 타 자원 집약적 품목에도 확대 적용될 수 있도록 순환경제 정책 설계 기반 마련에 기여하고자 함
Ⅱ. 국내외 순환경제 정책 추진현황 조사
1. EU 순환경제 정책 추진동향
□ 2015년 유럽집행위원회는 제품 전주기를 고려한 종합적인 정책인 ‘순환경제 패키지’를 통해 순환경제로의 전환을 위한 행동계획(action plan)과 폐기물 관련 법률 개정안을 제시하였으며, 이후 2017년과 2019년 두 차례에 걸쳐 순환경제 행동계획에 대한 주요 성과를 도출함
□ 2019년 12월, 지속가능발전을 위한 전략으로 EU 그린 딜 정책을 발표함. 이는 2050년 “탄소 순배출 제로 달성” 및 “경제 성장이 자원 사용과 디커플링 되는 자원 효율적이고 경쟁력 있는 경제로 변화”시키는 것을 목표로 하는 신성장 전략임. 이를 달성하기 위한 주요 정책분야로 ‘순환경제’를 제시하고 있으며, 올해 3월 순환경제 신행동계획(new action plan)을 통해 자원의 사용을 줄이고 재사용을 강화해 나가기 위한 지속가능한 제품 정책을 강조하고 있음
□ 또한 순환경제 이해관계자 플랫폼을 구축하여 산업계 및 시민사회 등 사회 구성원의 이해와 참여를 유도하고 있으며, 정보를 제공하고 모범사례를 공유할 수 있는 공론의 장을 마련하고 있음
2. 국내 부처별 순환경제 관련 주요 정책 추진현황
□ 본 연구에서는 각 부처별 순환경제 관련 주요 정책 추진현황을 조사하기 위해 제품 생산에서부터 유통·소비, 폐기물 관리 및 재생원료 단계에 이르기까지 제도, 표준, 기술, 시설 인프라, 정보시스템, 재정투자, 거버넌스 측면으로 구분하여 목록화 함
Ⅲ. 순환경제 중점요소를 고려한 정책 수립 및 평가를 위한 방법론 제시
1. 정책 수립 과정 및 방법론
□ 정책 수립은 정책문제에 대한 본질적 쟁점을 분석하고, 그에 맞는 정책목표, 정책수단, 정책 대상 집단에 대한 과학적·체계적인 분석을 통해 정책 결정의 합리성을 제고하는 일련의 과정을 거쳐 이루어짐
□ UNEP(2018)은 지속 가능한 정책을 수립하기 위한 다음의 10가지 단계를 제시: 현안 파악 ⇒ 시행 가능한 제도 평가 ⇒ 적절한 규제기준 영향 평가 ⇒ 이해관계자의 참여 강화 ⇒ 정책 수용성 강화 ⇒ 친환경적 대안 선택 ⇒ 산업계 인센티브 제공 ⇒ 관리기금 확보 ⇒ 정책 개발 ⇒ 모니터링 및 조정
2. 국외 순환경제 정책 수립 요소 분석
□ 유럽집행위원회 및 9개국의 순환경제 정책사례를 분석하여 현안 분석, 핵심전략, 관련 법 또는 제도, 주요 목표, 세부 계획 및 대안, 이해관계자 참여, 인센티브 제도, 기금 및 자금 조달 계획, 모니터링 계획, 기대효과(영향분석) 등 10가지 요소가 잘 제시되어 있는지 평가함
3. 순환경제 정책 수립 시 고려할 중점요소 선정(안)
□ 순환경제 정책 수립에 있어 ‘이해관계자의 참여와 정책 수용성 강화(부처 간/제도 간 상충 검토)’, ‘산업계 인센티브 및 재정기금 확보’, ‘정책 이행 시 민관의 역할과 모니터링’이 중점요소에 해당하는 것으로 도출함
Ⅳ. 국내 부처별 순환경제 관련 정책 추진현황 및 개선요소 도출: 전기차 배터리 부문 사례연구
1. 사례연구 대상: 전기차 사용후 배터리
□ 전 세계적으로 저탄소·분산형 에너지 확산을 위해 전기자동차 등 친환경차를 적극적으로 보급하고 있음. 우리나라도 그린뉴딜을 통해 온실가스·미세먼지 감축 및 글로벌 미래차 시장 선점을 위해 2025년까지 전기차를 113만대 누적 보급할 계획에 있음
□ 그간 정부의 지속적인 보급 활성화 정책으로 친환경차 시장이 커짐에 따라 전기차의 동력원인 배터리 분야가 빠르게 성장하고 있으며, 배터리의 안정적인 공급을 위한 원료 확보 또한 매우 중요해지고 있음
□ 현재 배터리의 핵심 소재인 리튬과 코발트 등 희유금속의 상당량을 수입하고 있는 상황에서, 전기차 사용후 배터리의 자원회수 측면이 더욱 강조되고 있음. 사용후 배터리 내 포함되어 있는 희유금속을 재활용을 통해 확보하고 이를 배터리 제조에 다시 활용 함으로써 배터리 소재 원료 확보에 중요한 역할을 할 수 있음
□ 또한 사용후 배터리는 잔여 성능에 따라 에너지저장장치(ESS)나 전기이륜차 등 타 분야에 연계하여 재사용 될 수 있어 국내외적으로 다양한 실증사업이 진행되고 있음. 이를 통해 자원의 효율적 활용과 함께 새로운 비즈니스 모델을 통한 관련 산업의 일자리 및 부가가치 창출에 기여할 수 있음
□ 앞으로 배터리 제조에 필요한 원료 확보에서부터 배터리 제작, 전기차 제조, 배터리 재사용 및 재활용, 재생원료 공급에 이르기까지 각 밸류체인 간 균형 있는 발전과 유기적 연계를 위한 지원을 통해 자원의 선순환이 이루어져야 할 것임
□ 이에 본 연구에서는 전기차 사용후 배터리를 대상으로 현재 추진 중인 각 부처별 정책 현황을 살펴보고, 전기차 배터리의 전후방산업 연계 강화 및 안전관리를 통해 순환경제 기반이 구축될 수 있도록 개선요소를 도출하고자 함
2. 전기차 사용후 배터리 발생 및 전망
□ 2015년 제3차 환경친화적 자동차 개발 및 보급에 관한 기본계획에서부터 2020년 7월 그린뉴딜 정책에 이르기까지 정부의 지속적인 보급 활성화 정책으로, 2020년 10월 말 기준 국내 전기차 누적 보급 대수는 총 128,258대로 증가하고 있음
□ 전기차 시장이 급성장함에 따라 사용후 배터리 발생량 역시 증가할 것으로 전망되며, 2020년 4월 말 기준 내륙에서는 총 190개의 사용후 배터리가 반납되었음. 향후 2035년까지 국내 전기차 폐배터리의 누적 대수는 최소 약 105만 개에서 최대 187만 개로 예측되고 있음(환경부, 2020c)
3. 국내 전기차 사용후 배터리 관련 정책 추진현황 및 개선방안
□ ‘전기차 배터리 반납의무 대상이 되는 보조금 지급 전기자동차’는 순수전기차(BEV)에 해당하며, 플러그인 포함 하이브리드차나 수소전기차의 경우 반납의무 대상에 포함되어 있지 않음
□ 현재 전기차 사용후 배터리 관련 주요 정책으로는 환경부의 「대기환경보전법」과 「전기자동차 배터리 반납에 관한 고시」를 들 수 있으며, 해당 법령에서는 보조금 지급에서 부터 배터리 반납, 분리(탈거), 보관 관련 규정을 담고 있음. 하지만 이후 단계의 재사용 및 재활용 촉진을 위한 법령이 보완될 필요가 있음
ㅇ 특히, 전기차 사용후 배터리(리튬이차전지) 관련 폐기물 재활용업 등이 갖추어야 할 시설·장비·기술능력의 기준, 매각근거 및 비용 산정 방법, 재사용 하는 데 필요한 성능평가 기준 등 표준과 법령이 확립되어 나갈 필요가 있음
□ 전기차 사용후 배터리 부문의 순환경제 기반을 구축해 나가기 위해서는 보조금 지급단계에서부터 지자체 반납단계, 분리(탈거)·보관·운반 단계, 성능평가 단계, 재사용 및 재활용 단계에 이르기까지 다부처 정책을 연계하여 관리체계를 검토할 필요가 있음
Ⅴ. 다부처 정책 연계성 확보를 통한 순환경제 정책 로드맵 제시
□ 앞으로 전기차 사용후 배터리의 전후방산업 연계 및 안전관리를 위한 제도적 기반을 구축하고, 물적·기술적 인프라 투자를 유도함으로써 ‘순환경제’를 도모해 나갈 필요가 있음
□ 이를 위해서는 전기차 사용후 배터리 단계별로 「자동차관리법」(국토교통부), 「대기환경 보전법」(환경부), 「환경친화적 산업구조로의 전환촉진에 관한 법률」(산업통상자원부), 「자원의 절약과 재활용 촉진에 관한 법률」(환경부), 「전기·전자제품 및 자동차의 자원 순환에 관한 법률」(환경부), 「폐기물관리법」(환경부) 등 다양한 부처의 법령이 관련되어 있으므로 부처 간 협력이 매우 중요함
□ 향후 관계부처 합동으로 ‘전기차 배터리 순환경제 관리전략’을 통해 배터리 제조에 필요한 원료 확보에서부터 셀 제작, 배터리 제작, 전기차 제조, 배터리 재사용 및 재활용, 재생원료 공급에 이르기까지 각 밸류체인이 강화되어 자원의 선순환이 이루어져야 할 것임
□ 또한 정책뿐만 아니라 기술혁신, 녹색금융, 이력관리 및 통계 모니터링, 거버넌스(이해 관계자 협의체 구성 및 참여 플랫폼 구축) 등 다양한 요소가 어우러져 순환경제의 틀 내에서 통합되어야 함
□ 마지막으로, 전기차 사용후 배터리 순환경제 기반 구축을 위해 신설 및 개정되어야 하는 제도, 잔존가치 및 성능평가 기준 및 인증, 재사용 및 재활용 비용가치 산정, 사용후 배터리 통계 및 이력 관리 등의 측면을 다부처 정책을 통해 제시하였음
□ 기술 개발 부문에서는 배터리팩 해체 자동화, 전지 외 부품 자원화, 화재 및 폭발제어, 음극활물질 분리 및 전구체 제조 등 6개 측면을 고려하여 다부처 정책 로드맵(안)을 도출함

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Ⅰ. Introduction
□ Circular economy is defined as an economic system that can extract the maximum value from resources and minimize waste by utilizing the recycled materials, in contrast with the existing linear economic system.
□ For a transition towards a circular economy, it is important to reduce natural resource usage in production, improve processes to reduce waste generation, design products considering reuse and recycling, and expand the purchase and use of recycled materials.
□ In this study, we investigated policies related to the circular economy by ministry (Ministry of Environment, Ministry of Trade, Industry and Energy, Ministry of Land, Infrastructure and Transport, Ministry of Science and ICT, etc.) and suggested the improvement, including a policy roadmap for a circular economy focusing on the ‘used electric vehicle battery’.
Ⅱ. A Survey on the Current Status of Circular Economy Policies
1. Status and direction of key policies in the EU circular economy
□ Achieving resource efficiency is one of the key initiatives in the Europe 2020 strategy. The European Commission set the long-term goal to promote ‘zero waste’ through the conversion of waste into resources and to encourage reuse and recycling in 2014.
□ In 2015, the European Commission developed and presented a detailed action plan through the Circular Economy Package, a comprehensive policy considering the entire life cycle of products.
□ As part of the Green Deal, the new circular economy action plan was announced to emphasize sustainable product policies and to encourage the circular design of products by activating the use of secondary raw materials and by-products.
□ In addition, the European Commission is promoting the participation of the members such as public institutions, companies, labor communities, consumers, and civic groups by establishing the EU circular economy stakeholder platform, and is providing a forum for public discussion where stakeholders can exchange best practices.
2. Status of key policies related to the circular economy by ministry in Korea
□ We investigated policies in place related to the circular economy by ministry and categorized them into system, certification, technology, facility infrastructure, statistical system, financial investment, and governance.
□ The result indicated that various ministries’ policies and technologies are related to the production, distribution, consumption, waste management and recycled material utilization.
Ⅲ. Methodology for Policy Establishment Considering the Key Elements of a Circular Economy
□ Policy-making has been conducted through a series of processes for more desirable policy decisions by analyzing the essential issues of policies and enhancing the rationality of policy decisions through scientific and systematic analysis of policy objectives, policy measures, and groups subject to policy.
□ Circular economy policies of the EU and 9 other countries were assessed and analyzed to see whether 10 factors were well presented, including the analysis of awareness about the issue, key strategies of the policy, related regulation or systems, key objectives of the policy, detailed plans and alternatives for policy implementation, incentives, funding plans, monitoring plans, and expected effects (impact analysis).
□ In establishing policies for a transition towards a circular economy, it is important to strengthen the stakeholder participation and policy acceptance, securing incentives and finance for the industry, and monitoring by the public/private sectors.
Ⅳ. Current Status and Improvement of Circular Economy Policies in Korea: A Case Study of the Used Electric Vehicle Battery Sector
1. Case study: used electric vehicle batteries
□ The number of batteries whose warranty period has expired is expected to increase according to the government's active policy of supplying electric vehicles (EVs).
□ Resources such as cobalt and lithium can be recovered from used EV batteries. Therefore, it is important to manage the recycling of EV batteries in terms of resource recovery. Additionally, the batteries can be reused in various products such as energy storage devices (ESS) and e-bikes after first-life as EV batteries, so new industries for reuse of EV batteries need be supported.
□ In this study, we examined the current status of policies of each ministry related to used EV batteries, and derive factors to establish the foundation of circular economy.
2. Improvement of policies related to used EV batteries in Korea
□ Currently, the Clean Air Conservation Act and the Public Notice on Return of Electric Vehicle Batteries by the Ministry of Environment are in place in terms of policies related to used EV batteries, and these include provisions on subsidies, return, removal, and storage of batteries. However, procedures and regulations in subsequent stages need to be improved.
□ In order to build the foundation for circular economy in the used EV battery sector, it is necessary to assess the management system by linking related policies among ministries in various stages ranging from subsidy provision, returning of the battery to the local governments, the separation (removal) of the battery, storage and transportation, performance evaluation, and reuse/recycling.
Ⅴ. Circular Economy Roadmap of Used Electric Vehicle Batteries by Securing the Interministerial Policy Linkages
□ The Ministry of Trade, Industry, and Energy is in charge of the manufacturing and re-manufacturing of EV batteries and the major laws on collection, recycling, and disposal of EV batteries is the responsibility of the Ministry of Environment. In addition, other various ministries, including the Ministry of Land, Infrastructure and Transport and the Ministry of Science and ICT, are involved. Therefore, it is important that various ministries and agencies cooperate throughout the entire life cycle of EV batteries.
□ For this purpose, it is necessary to come up with a 'circular economic strategy for EV battery'. Each stage of the value chain needs to be strengthened, from securing raw materials for production, manufacturing of batteries and electric vehicles, reusing and recycling batteries to supplying recycled materials.
□ In addition to regulatory policies, various factors such as innovation, financial support, statistical management and monitoring, and governance (building stakeholder consultative bodies and platforms for participation) need be combined within the policy roadmap of the circular economy.