소주산업 부당공동행위 심결(2010)에 대한 평가 = An Assessment of the KFTC's Cartel Charge against Soju Manufacturers in 2010
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2010
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-KDC
322
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학술저널
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271-338(68쪽)
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Ⅰ. 서론
공정거래위원회는 2010년 2월 3일 전원회의를 통해 11개 소주 생산업체들이 가격담합을 하였다고 심결하고, 시정명령과 과징금을 부과하였다. 본 연구의 목적은 이에 대한 사례연구를 통하여 규제산업에 대한 부당공동행위 법집행에 관한 시사점을 얻고자 하는 것이다.
Ⅱ. 소주산업의 개관
소주는 저가의 대중주로서 오랜 기간 안정적인 수요의 대상이 되어 왔으며, 특정 브랜드에 대한 재구매 비율이 높은 특성을 지니고 있다. 소주의 재료비 비중은 약 68% 정도이고, 나머지 32%에 생산 및 판촉·유통 비용과 마진이 포함된다. 소주시장에서는 가격경쟁보다는 주로 마케팅과 유통채널의 확보를 통한 경쟁이 이루어지며, 원가절감이나 신 제품 개발을 통한 경쟁의 여지는 작다.
소주시장은 전국적 관점에서 볼 때는 진로가 지배적 위치를 차지 하고 나머지는 소규모 경쟁적 사업자들로 구성된 상황으로 볼 수 있으나, 지역별 분할구도를 감안하여 살펴보면 지역별로 독점에서 소수 복점에 해당하는 다양한 형태가 나타난다.
소주산업의 역사는 규제의 역사라고 해도 과언이 아니다. 특히 1970년대에 들어서 규제의 강도는 더욱 심화하여 시장의 구조 자체가 관리경쟁 형태로 변경되기에 이르렀다. 소주업체의 통폐합을 통한 1도 1사 체제 구축, 주정배정제도, 자도주 구입제도 등을 통해 10개 업체의 지역분할적 독점구조가 정립되었다. 정부의 규제 자체는 1990년대 들어 상당부분 폐지되거나 완화되었으나 규제의 영향력은 여전히 강하게 남아 있다.
소주에는 고율의 세금이 부과된다. 소주의 출고가격 기준 세금비율은 53%에 달한다. 국세청은 주류제조자 또는 주류판매업자에 대하여 주류의 출고가격 및 가격변경 신고 등에 관하여 명령을 할 수 있다. 국세청은 주정가격의 신고요건에 대한 규제와 함께, 시장의 50% 이상을 점유하는 진로에 대한 출고가격 인상률 사전조율 등을 통해 소주의 가격결정에 실질적 영향력을 행사하고 있다.
Ⅲ. 소주 카르텔 심결에 대한 평가
공정위가 소주 카르텔 심결에서 문제를 삼은 행위는 2007년 5월과 2008년 12월의 두 차례의 가격인상과, 경품제공 및 병마개 가격인상과 관련한 공동대응 행위로 요약된다.
먼저, 2007년 합의의 증거는 타 업체들의 가격인상 계획 등을 적은 소주업체 임원들의 업무수첩 또는 내부보고 자료 등이다. 공정위는 이 내용들이 업체 대표이사들의 모임에서 합의된 정보를 임원들이 단순히 받아 적은 것으로 간주하고 있다. 하지만 이의 내용을 자세히 살펴보면 단순히 받아 적은 것으로 보기에는 일관성이 부족할 뿐 아니라, 관리 경쟁적 상황하에 놓인 업체들이 타 업체들의 가격동향 정보에 민감하게 반응하고 정보를 수집한 결과로 해석할 여지도 존재한다. 또한 국세청이 실제로는 진로뿐 아니라 타 업체들의 가격에도 적극적으로 개입하고 있음도 증거에 분명히 드러나고 있어, 소주업체들의 자율적 가격결정 능력에 의문이 제기된다.
다음으로 2008년에 이루어진 가격인상 협의는 사장단 모임에서 주로 이루어졌다는 점에서 외형적으로 본다면 좀 더 적극적이고 공개적인 공동행위로 간주될 수도 있다. 그런데 이 시기에는 소주가격의 인상요인이 누적되었다는 점에 대해 업체들뿐 아니라 국세청조차도 공감대를 가지고 있었으며, 다만 국가시책으로 생필품 물가 관리와 연계되어 적극적인 가격억제가 이루어지고 있었다. 따라서 이 시기의 행위는 행정지도를 통해 가격인상을 억제하려는 국세청에 대해 공동 대응하려는 측면이 드러난 것으로 해석할 여지가 크다. 이는 공동의 행동을 통해 시장지배력을 확보하고, 이를 통해서 가격을 올리는 일반적인 형태의 부당공동행위라고 보기는 어렵다. 오히려 업계가 공동의 이해관계를 바탕으로 정부에 대해 규제완화를 로비하는 과정이라고 해석하는 것이 더 자연스러울 수 있다.
한편, 공정위는 소주업체들이 임원간담회를 개최하여 소주 유통과정에서 지역행사 지원에 관한 사항, 페트병 소주 판매시 경품 등의 제공기준 등에 대하여 합의한 것에 대해서도 문제를 삼았다. 실제로 이는 일반적인 관점에서만 본다면 명백한 담합행위라고 간주될 수 있는 행위들이다. 하지만 당시까지만 해도 공정위가 경품제공 수준을 제한하는 고시를 운영하고 있었고, 업체들은 이에 따라 사실상 준법 목적의 합의를 한 것뿐이라는 점을 감안하면 논란의 소지가 있다.
추가로 공정위는 2008년 5월 소주 병마개 제조업체인 세왕금속에게 9개 거래업체가 연명하여 가격인상 보류를 요청한 것을 공정거래법 제 19조 제1항 제9호에 해당하는 위반행위로 간주하였다.
In Feb 3, 2010, eleven Soju(a Korean traditional distilled beverage) manufacturers were fined 27.2 billion won by the Korea Fair Trade Commission(KFTC) for price fixing. This case is particularly interesting because historically Soju manufacturers have been heavily regulated by the government, including the price control by the National Tax Service(NTS).
This case study critically evaluates the evidences and arguments forwarded by the KFTC to see whether the price fixing incident should be indeed regarded as an illegal explicit collusion. It turns out that on the surface the deregulation in 1990s have returned to the Soju manufacturers the control over their own prices, but the NTS in fact still grasps firm controls over Soju prices through direct and indirect administrative guidances. Upon this situation, the KFTC’s evidences, although normally regarded as the clear indication of the explicit collusion, seem to be reflecting collective lobbying efforts and negotiations to obtain the NTS permission to raise prices.
Soju case shows the dilemma the KFTC is facing as the organization extends its role as the patroller of fair and transparent competition. In many deregulated industries, it is often the case that administrative guidances with anticompetitive implications still have strong influences over private firm activities. Handling such situation is subtle because administrative guidances are in many cases nonspecific and indirect yet powerful enough to influence the firms’ decisions. Legal efforts to sort out responsible parties could be fruitless and might turn out to be unfair to those companies which have no choice but to follow administrative guidances. It is the author’s opinion that the KFTC should first exert more efforts to eliminate anticompetitive administration guidances within the government. Also, the rule of reason approach should be applied more proactively for the cases involving administrative guidances.
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