지방정부 부패 영향요인에 관한 연구 : 지방자치단체장과 주민참여를 중심으로

국문 초록 (Abstract)

1995년 전국지방동시선거 이후 본격적인 지방자치가 실시됨에 따라 과거 중앙정부의 주도하에 계획되고 추진되었던 각종 정책들이 현재는 지방의 주도로 추진되는 변화가 이뤄지고 있다. 문재인 정부도 5대 국정목표중 하나인 “고르게 발전하는 지역”에 대한 구체적 국정전략으로 지방분권과 주민참여의 확대를 강조한 결과 지난 2020년 12월 9일 주민참여제도를 도입·정비하며, 지방정부의 실질적인 자치권 제고와 자율성확대에 대한 내용을 골자로 한「지방자치법 전부 개정안」이 통과되었고, 중앙정부가 가졌던 권한을 지방자치단체에 이양하기 위해 개정되어야 하는 여러 법률들을 하나의 법률에 모아 동시에 개정하는「지방일괄이양법」제정을 통해 16개 부처소관의 400개 사무에 대한 일괄적인 지방이양을 이뤄냈다(행정안전부, 2020). 이처럼 지방자치와 지방분권의 확대라는 거스를 수 없는 시대적 흐름 속에서 지방정부의 권한이 확대되었고, 지방정부의 행정 경쟁력이 국가행정의 경쟁력으로 이어지게 되었다.
지방정부의 경쟁력이 국가경쟁력의 주요한 요소로 손꼽히게 되면서, 지방자치의 핵심주체인 주민과 지방자치단체장의 역할의 중요성 또한 높아졌다. 먼저 주민은 지방자치의 가장 핵심적인 요소로, 자치권의 궁극적인 주체이자 객체이고, 지방자치가 필요로 하는 모든 자원의 원천으로서 역할을 한다. 또 다른 핵심 주체인 자치단체장은 대내외적으로 지방정부 전체를 대표하는 대표로서의 지위를 가지며, 지방정부의 행정전반에 강력한 영향력을 미친다. 이처럼 지방자치를 구성하는 핵심적 주체인 주민과 자치단체장은 지방정부의 경쟁력과 연결될 수 있다.
지방정부의 경쟁력과 관련된 또 하나의 요인은 부패이다. 부패에 관한 선행연구들은 부패가 국민들이 인식하는 행복감에 부정적인 영향을 미치고(이숙현, 2020), 경제성장과 사회자본 지출의 효과, 인적자본의 형성을 저해하여 소득불평등을 증가시키며(이재형·김연규, 2014), 국가경쟁력에도 부정적인 영향을 미치는 것을 실증적으로 확인하였다(서인석 외, 2009). 특히 지방정부의 부패는 행정의 경쟁력 저하뿐만 아니라 정부불신에 따른 행정기능의 약화와 정책효과의 둔화를 가져오는 등 그 폐해가 더욱 크다고 할 수 있을 것이다.
그럼에도 불구하고 국제투명성기구에서 매년 발표하는 부패인식지수(CPI: corruption perceptions index)를 살펴보면 우리나라는 2020년 61점으로 전체 180개 국가중 33위를 차지했다. 이는 59점으로 39위를 차지했던 2019년 보다 소폭 상승한 결과이나 OECD회원국 36개국 중에서 23위로 여전히 OECD회원국 중에서는 하위권에 머무르고 있는 실정이다. 지방정부의 부패 역시 심각한 수준이다. 2020년 국민권익위원회에서 발표한 공공기관 청렴도 측정결과에 따르면, 기초자치단체가 외부청렴도를 제외한 종합청렴도, 내부청렴도 부문에서 최하위 수준의 평가를 받은 것으로 나타났다. 이처럼 부패가 사회에 미치는 부정적인 영향과 지방정부 차원의 부패수준을 고려해 볼 때, 지방정부 부패를 유발하는 요인이 무엇인지 실증하는 연구가 반드시 필요하다.
이러한 맥락에서 본 연구는 지방정부 부패의 수준에 어떠한 요인이 영향을 미치는지를 밝히는 것을 목적으로 한다. 특히, 지방정부 부패에 영향을 주는 요인으로써 지방자치단체장과 주민참여에 주목하여 그 영향력을 실증적으로 검증하고자 한다. 실증분석을 위해 선행연구들을 기반으로 하여 부패를 바라보는 이론적 논의와 주요 개념에 대한 개념적, 조작적 정의를 도출하고, 지방자치단체장의 개인적, 정치적 요인, 주민의 정치참여, 행정참여를 지방정부 부패에 영향을 줄 수 있는 요인으로 설정하여 연구모형을 구체화하였다.
각각의 변수를 구체적으로 살펴보면, 먼저 종속변수인 지방정부 부패수준은 국민권익위원회에서 발표한 2020년 공공기관 청렴도 측정결과를 활용하여 종합청렴도 등급으로 측정하였다. 주요 독립변수들 중 하나인 자치단체장의 개인적 요인은 중앙선거관리위원회의 당선인 명부와 통계를 활용하여 단체장의 성별과 학력을 측정 하였으며, 단체장의 정치적 요인은 정치인 경력, 당선횟수, 공천여부를 변수로 구체화 하였다. 다음으로 주민의 정치참여는 중앙선거관리위원회의 투표현황을 참고하여 2018년 지방선거투표율로 측정하였고, 주민의 행정참여는 정보공개청구와 행정안전부 자료를 참고하여 주민참여예산제도의 1인당 주민제안 건수, 반영비율, 정보공개제도와 관련된 정보공개평가로 측정하였다. 위와 같이 수집한 데이터를 모형에 구체화하여 전국 226개 기초자치단체를 대상으로 SPSS와 STATA를 활용한 다중회귀분석을 실시하였다.
주요 분석결과는 다음과 같다. 첫째, 단체장의 개인적 요인은 지방정부 부패에 통계적으로 유의미한 영향을 주지 못하는 것으로 나타났으며, 정치적 요인인 정치인 경력과 공천여부가 지방정부 부패에 통계적으로 유의미한 영향을 미치고 있었다. 단체장이 당선되기 이전에 정치인 경력을 갖고 있는 경우에 그렇지 않은 경우보다 지방정부 청렴도가 낮아지는 것으로 나타나 단체장의 정치인으로서의 경력은 지방정부 청렴도에 부(-)의 영향을 미치고 있었다. 이는 단체장에 당선되기 이전에 정치인으로 활동하면서 형성된 정치적 네트워크가 각종 청탁성 민원에 연루될 가능성을 높여 청렴도에 부정적인 영향을 미친것으로 해석할 수 있다. 반면에 공천 여부는 지방정부 청렴도에 정(+)의 영향을 미치고 있었다. 정당소속 후보자들은 후보자간 치열한 경쟁을 통해 학력이나 도덕성, 등 다방면의 검증절차를 거치게 되고, 이러한 후보 검증절차가 단체장이 부패에 연루될 가능성을 방지한 것으로 이해할 수 있다.
둘째, 주민참여 중 정치참여는 지방정부 부패에 유의미한 영향을 주지 못하는 것으로 나타났으나, 행정참여는 통계적으로 유의미한 결과를 보였다. 먼저 정보공개평가의 경우, 평가등급을 잘 받을수록 지방정부 청렴도가 높아져 결과적으로 부패 수준이 낮아짐을 확인하였으며, 이는 최근 전자정부 시스템의 활용강화가 주민들로 하여금 정보에 대한 접근성을 높여 결과적으로는 정보독점과 정보의 비대칭으로 인한 부패의 발생가능성을 낮춘 것으로 이해할 수 있다.
다음으로 주민참여예산제도의 1인당 주민제안 건수와 반영비율 모두 통계적으로 유의미한 영향을 미치고 있는 것으로 나타났으며, 특히 주목해야 할 점은 재정자립도와 반영비율로 구성한 상호작용항이 통계적으로 유의미한 것으로 나타나, 반영비율이 청렴도에 미치는 영향은 재정자립도 수준에 따라 달라지는 것을 확인할 수 있었다.
이상으로 본 연구는 지방정부 부패에 관한 기존의 선행연구들과 달리 지방자치의 핵심적 주체인 단체장과 주민이 지방정부 부패에 미치는 영향을 종합적으로 비교, 분석하였으며, 주민들의 참여를 정치참여와 행정참여로 세분화하여 그 영향력을 검증하였다는 점에서 기존의 연구와 차별성을 갖는다. 또한 그동안 선행연구들이 주목하지 않았던 주민의 행정참여를 대변하는 주민참여예산제도의 반영비율 변수와 재정자립도간의 상호작용효과를 검증하여 재정자립도 수준에 따라 주민의 행정참여가 지방정부 청렴도에 미치는 영향이 달라질 수 있음을 확인하였다는 것 역시 본 연구가 갖는 의의라 할 수 있다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

As full-fledged local autonomy has been implemented since the 1995 local elections, various policies planned and promoted under the leadership of the central government are now under the leadership of the provinces. In this way, the power of local governments has been expanded amid the irreversible trend of expanding local autonomy and decentralization, and the administrative competitiveness of local governments has led to the competitiveness of national administration.
As local government's competitiveness has become a major factor in national competitiveness, the importance of the role of residents and heads of local governments, which are key players of local autonomy, has also increased. First of all, residents are the most important element of local autonomy, the ultimate subject and object of autonomy, and serve as a source of all resources needed by local autonomy. Another key player, the head of a local government, has a position as a representative of the entire local government, both internally and externally, and has a strong influence on the administration of local governments. As such, residents and heads of local governments, who are key players in forming local autonomy, can be linked to the competitiveness of local governments.
Another factor involved in the competitiveness of local government is corruption. Prior studies on corruption have empirically confirmed that corruption negatively affects people's perceived happiness, increases income inequality, and negatively affects national competitiveness.
In particular, corruption in local governments not only reduces the competitiveness of administration, but also weakens administrative functions due to government distrust and slows down policy effects.
Nevertheless, Korea ranked 33rd out of 180 countries with 61 points in 2020, according to the CPI (Corruption Perception Index) released annually by the International Transparency Organization. This is a result of a slight rise from 2019 when it ranked 39th with 59 points, but it is still in the bottom ranks among OECD members, ranking 23rd out of 36 OECD member countries. Local government corruption is also at a serious level. According to the results of the 2020 Integrity Measurement of Public Institutions announced by the Anti-Corruption & Civil Rights Commission, local governments received the lowest level of evaluation in terms of comprehensive integrity and internal integrity, excluding external integrity. Considering the negative effects of corruption on society and the level of corruption at the local government level, research is essential to demonstrate what causes corruption in local governments.
In this regard, the purpose of this study is to identify what factors influence the level of local government corruption. In particular, this study want to empirically verify its influence by paying attention to local government heads and residents' participation as factors that affect local government corruption. For empirical analysis, theoretical discussions on corruption and conceptual and manipulative definitions were drawn based on prior studies, and the research model was specified by setting personal and political factors, residents' political participation, and administrative participation as factors that could affect local government corruption.
For empirical analysis, the dependent variable used a comprehensive integrity rating published by the Anti-Corruption & Civil Rights Commission. And one of the major independent variables, the personal factors of the head of the local government, used the National Election Commission's elect list and statistics to measure the gender and educational background of the heads.
Next, residents' participation in politics was measured by the 2018 local election voter turnout referring to the voting status of the National Election Commission. Residents' administrative participation was measured by the number of proposals per resident, ratio of reflection, and information disclosure evaluation of the residents' participation budget system collected through information disclosure claims. The research model was constructed with the above variables, and multiple regression analysis using SPSS and STATA was conducted on 226 local governments.
The main analysis results are as follows. First, the personal factors of the head of the local government were shown to have no statistical significant impact on local government corruption, while political factors such as politician career and nominee department had a statistically significant impact on local government corruption.
If the head of a local government had a political career before he was elected, the integrity of local governments was lower than otherwise, and the head's career as a politician was having a negative impact on the integrity of local governments. This can be interpreted as having a negative impact on integrity by increasing the possibility that the political network formed while working as a politician before being elected as the head of a local government will be involved in various solicitation complaints.
On the other hand, nominee department was influencing the integrity of local governments. Candidates belonging to political parties can be understood to have undergone various verification procedures such as educational background, morality, and others through fierce competition between candidates, and this candidate verification process prevented the possibility of the head of the group from being involved in corruption.
Second, political participation among residents was found to have no significant effect on local government corruption, but administrative participation showed statistical significant results. First of all, in the case of information disclosure evaluation, it was confirmed that the better the evaluation grade, the higher the integrity of local governments, and consequently the level of corruption is lowered. This can be understood that the recent strengthening of the use of e-government systems has increased residents' access to information, thereby reducing the possibility of corruption caused by information monopoly and information asymmetry.
Next, both the number of resident proposals and the reflection rate have a statistically significant impact. In particular, it should be noted that the interaction term consisting of fiscal independence, reflection ratio was statistically significant, confirming that the impact of reflection ratio on integrity depends on the level of fiscal independence.
Unlike previous prior studies on local government corruption, this study comprehensively compares and analyzes the impact of local government corruption on local government heads and residents, and verifies their influence by dividing residents' participation into political and administrative participation. It is also meaningful that the study verified the interaction effect between the operating level variables of the residents' participation in the budget system and fiscal independence, which has not been noted by prior studies, to confirm the impact of residents' administrative participation on local government integrity.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서론 1
• A. 연구의 필요성 및 목적 1
• B. 연구의 범위 및 연구방법 5
• Ⅱ. 이론적 배경 7
• A. 지방정부 부패 7
• 1. 지방정부 부패의 의미 7
• 2. 지방정부 부패의 실태 10
• B. 지방정부 부패의 요인 13
• 1. 지방자치단체장 13
• 2. 주민참여 18
• 3. 단체장 및 주민참여와 부패에 관한 선행연구의 한계점과 본 연구의 의의 30
• Ⅲ. 연구방법 31
• A. 연구모형 31
• B. 조사도구 설계 및 가설 32
• 1. 종속변수 32
• 2. 독립변수 34
• 3. 조절변수 41
• 4. 통제변수 43
• Ⅳ. 분석결과 47
• A. 기초통계분석 47
• B. 상관관계분석 50
• C. 다중회귀분석 53
• Ⅴ. 결론 64
• A. 연구결과 요약 64
• B. 연구의 함의 68
• C. 연구의 한계 및 향후 과제 71
• 참고문헌 72
• ABSTRACT 80