WTO SCM협정 상 초국경보조금에 대한 고찰 ─ EU-인도네시아 초국경보조금 사건(DS616)을 중심으로 ─ = Cross-Border Subsidies under the WTO SCM Agreement: The EU–Indonesia Case (DS616)

국문 초록 (Abstract)

연구는 글로벌 가치사슬의 확산과 해외직접투자의 증가로 인해 등장한 초국경보조금 문제를 WTO 보조금협정의 해석 틀에서 검토하는 것을 목적으로 한다. 전통적으로 보조금 협정은 ‘회원국 영토 내의 정부에 의한 재정적 기여’를 기준으로, 보조금의 공여 주체와 귀속 대상이 동일한 국가임을 전제해 왔다. 그러나 최근 EU 및 미국의 무역구제 실무는 제3국 정부가 제공한 재정적 지원을 보조금으로 평가하는 방향으로 전개되면서, 이러한 전통적 구조에 대한 재검토 필요성이 제기되고 있다.
이러한 문제의식 하에서 초국경보조금과 관련하여 다음과 같은 법적 쟁점을 검토한다. (i) 개발정책과 보조금 규율 간의 긴장, (ii) 글로벌 가치사슬 하에서의 보조금 개념의 재구성 가능성, (iii) 제3국 정부의 재정적 기여를 수출국 정부의 행위로 귀속시킬 수 있는지 여부, (iv) 국제관습법의 원용 가능성과 그 한계를 포함한다.
이러한 쟁점들에 대한 답을 도출하기 위하여 EU–인도네시아 초국경보조금 사건을 중심으로 분석을 수행한다. 해당 사건에서 EU 집행위원회는 중국 정부가 제공한 금융지원을 인도네시아 정부의 보조금으로 인정하면서, 국제법위원회(ILC) 국가책임 초안 제11조의 ‘승인 및 채택’ 조항을 원용하여 제3국 행위의 귀속을 인정하였다. 이는 글로벌 가치사슬 하에서 보조금의 영토성과 귀속 개념을 확장적으로 해석하려는 시도로 이해될 수 있다. 그러나 본 사건의 패널은 WTO 보조금협정 제1.1조의 문언과 체계를 근거로, 보조금의 영토성과 정부 개념이 일정한 범위로 한정된다고 보았으며, 이를 초국경 상황에까지 확장하는 해석에는 구조적 한계가 존재한다고 판단하였다. 또한 국제관습법의 원용은 WTO 협정의 해석을 보충하는 범위 내에서만 제한적으로 허용될 수 있으며, 협정상의 권리와 의무를 실질적으로 변경하는 방식으로 적용되는 것은 허용되기 어렵다고 보았다.
이에 본 연구는 초국경보조금 문제를 귀속 논리의 확장을 통해 해결하려는 접근이 필연적인 해석 경로인지에 대해 비판적으로 검토한다. 특히 보조금협정 제1.1(a)(1)조의 문언에 비추어 “어느 회원국의 정부”에 의한 재정적 기여를 직접 고려하는 해석 가능성을 제시함으로써, 제3국 정부의 재정적 기여를 수출국 정부의 행위로 전환하는 귀속 논리를 전제하지 않더라도 보조금 판단이 가능하다는 대안적 해석 경로를 제시한다.
결론적으로, 초국경보조금 문제는 WTO 보조금협정의 해석 범위와 국제법 질서 간 관계를 재검토하게 하는 계기를 제공하며, EU–인도네시아 사건은 이러한 쟁점들에 대한 구체적 판단의 장을 제공한 사례로서 향후 규범 형성 논의에 중요한 시사점을 제공한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study examines the issue of cross-border subsidies in light of the interpretation of the WTO Agreement on Subsidies and Countervailing Measures (SCM Agreement). Traditionally, the SCM Agreement has been understood to require that a subsidy involve a financial contribution by a government within the territory of a Member, thereby presupposing that the granting authority and the attributed State are identical. However, recent practices of the European Union and the United States have increasingly treated financial contributions provided by third-country governments as countervailable subsidies, raising the need to reassess this traditional understanding.
Against this background, this study identifies four key legal issues concerning cross-border subsidies: (i) the relationship between development policies and subsidy disciplines; (ii) the possibility of reconceptualizing subsidies in the context of global value chains and FDI structures; (iii) whether financial contributions by third-country governments can be attributed to the exporting State; and (iv) the extent to which customary international law may be invoked in interpreting the SCM Agreement.
To address these issues, the study focuses on the EU–Indonesia Stainless Steel Cold-Rolled Flat Products case. In this case, the European Commission treated financial contributions provided by the Chinese government as subsidies attributable to Indonesia, relying on the concept of “adoption and acknowledgement” under Article 11 of the ILC Articles on State Responsibility. This approach represents an attempt to extend the territorial and attributional scope of subsidies in the context of global value chains. However, the Panel found that, based on the text and structure of Article 1.1 of the SCM Agreement, the concepts of territoriality and “government” are subject to inherent limitations, and that their extension to cross-border situations faces structural constraints. The Panel further indicated that the use of customary international law may be permitted only in a supplementary manner and cannot be used to effectively modify the rights and obligations under the WTO Agreement.
Building on this analysis, this study argues that an attribution- based approach is not a necessary interpretative pathway for addressing cross-border subsidies. It suggests that, under the wording of Article 1.1(a)(1) of the SCM Agreement, financial contributions by “a government” may be interpreted without being limited to the exporting State, thereby allowing the direct consideration of third-country subsidies without relying on attribution constructs.
This study concludes that the issue of cross-border subsidies raises fundamental questions regarding the scope of interpretation of the SCM Agreement and its relationship with general international law, and that the EU–Indonesia case provides an important analytical framework for addressing these challenges.