공직 파면을 위한 탄핵소추 제도의 문제점 = Problems with the Impeachment Indictment System for Public Official Dismissal

국문 초록 (Abstract)

공직 파면제도로서의 탄핵심판제도는 제헌 헌법에서부터 존재하던 제도이다. 그러나 이 제도는 1960년 제2공화국 헌법이 탄핵소추 자체에 피소추 공직자의 권한행사 정지의 법적 효력을 인정하면서 크게 성격이 바뀌었다. 이로써 재적 과반수의 의석을 가지는 다수당은 사실상 내각불신임에 가까운 견제를 할 수 있게 됨에 반하여 정부는 설사 탄핵소추권의 남용이 있어도 그것을 견제할 만한 마땅한 수단을 가지지 못하여 국회와 행정부의 균형이 깨어지게 되었다.
탄핵소추만으로 권한행사 정지를 가능하게 하는 제도는 비교법적으로 볼 때 매우 희귀하며 우리 헌정에 영향을 미친 미국, 영국, 독일, 프랑스, 일본 등의 주요 국가는 채택하고 있지 않는 제도이다.
한편 당시의 국회속기록 등에는 무슨 이유로 탄핵소추에 대하여 권한행사 정지의 효력을 부여하였는지에 대한 아무런 기록도 발견할 수 없다. 당시에는 사문화된 제도라고 밖에 볼 수 없었던 탄핵소추제도에 대하여 깊이 있는 숙고 없이 제1공화국 당시의 권력남용에 대한 막연한 피해의식으로 권한행사 정지라는 획기적인 효력 규정을 도입한 것이 아닌가 추측할 뿐이다. 그러나 이 제도는 탄핵소추를 둘러싼 국정 혼란을 예정된 것으로 만들었다.
이 제도는 40여년간 주목받지 못하는 사문화된 제도로 있었지만 이 제도가 가지는 정치적 무기로서의 함의가 충분히 이해되고 숙고된 오늘날, 이 제도는 그야말로 정치투쟁의 가장 효과적인 무기로 정부를 무기력 상태에 빠뜨릴 수 있는 혼란의 주범으로 등장하여, 사실상 정치적 보복수단으로 전락하였다는 논평을 받고 있다. 이미 지난 3년간 30차례의 탄핵 발의로 이러한 우려는 현실이 되었음을 온 국민이 체감하고 있다.
현행 제도는 법리적으로도 문제가 많다. 비교대상이 되는 공무원법상의 직위해제와 달리 탄핵소추로 인한 권한행사의 정지에 대해서는 절차적 방어권도 쟁송적 방어권도 현재 전혀 인정되지 않고 있다. 탄핵소추에 권한행사의 정지효를 부여하는 소수의 나라들에서도 우리나라와 같이 피소추자의 방어권에 대한 고려가 전무한 나라는 찾아보기 어렵다.
나아가서 이 제도의 도입 이후에 1980년 무죄추정의 원칙이 헌법 규정에 편입되는 등 헌법의 가치체계가 재편되었음에도 불구하고 이 제도를 1960년대에 도입된 불완전한 제도로 그대로 가지고 있었다는 것은 참으로 한탄스러운 일이다.
그동안 여러 학자들이 탄핵소추 제도에 대하여 문제를 제기하였으나 제도 개선은 전혀 이루어지지 않았다. 이 제도에 대한 재검토 작업이 시급히 이루어져야 한다.
가장 근본적으로는 헌법개정을 통하여 권한행사의 정지 제도를 폐지하든지 아니면 권한행사의 정지를 헌법재판소의 판단의 대상으로 만들어야 할 것이다.
그러나 헌법개정이 여의치 않은 경우에는, 우선 헌법재판소법과 국회법을 개정하여 탄핵소추 절차를 신중한 사법적 절차의 성격을 가지도록 하여야 할 것이며 피소추자의 절차적 방어권을 인정하여야 한다. 나아가서 피소추자의 재판청구권 보장을 위하여 헌법재판소는 명문의 법 규정이 없더라도 권한행사의 정지에 대한 가구제를 인정하여야 하며 가능하면 헌법재판소법에 이를 반영하도록 하여야 할 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The system of impeachment as a means of removal from office has existed since the First Constitution. However, the nature of the system changed significantly in 1960, when the Constitution of the Second Republic recognized the legal effect of the suspension of the accused official's authority in the impeachment charge itself. This allowed the majority party with the majority of seats to exercise a de facto control over the cabinet, while the government had no adequate means to check the abuse of the impeachment power, even if it was abused, resulting in a breakdown of the balance between parliament and the executive.
The system that allows for the suspension of authority by impeachment indictment alone is very rare in comparative law and has not been adopted by major countries such as the United States, the United Kingdom, Germany, France, and Japan, which have influenced our Constitution.
On the other hand, there is no record in the records of the National Assembly at that time that explains why the suspension of powers was granted for impeachment indictment. It can only be speculated that the groundbreaking provision of suspension of powers was introduced out of a vague sense of damage to the abuse of power in the First Republic, without in-depth consideration of the impeachment system, which could only be seen as a codified system at the time. This system, however, has made the chaos surrounding impeachment a predetermined part of the political process.
After decades of being a codified system that went unnoticed, its implications as a political weapon have been fully understood and considered, and today it has emerged as the most effective weapon of political struggle, a culprit of chaos that can paralyze the government into a state of inaction, and has been criticized as a de facto instrument of political retribution. With 30 motions for impeachment in the past three years, the country has witnessed these concerns become a reality.
The current system is also legally problematic. Unlike the system of “suspension from duty” under the Civil Service Act, neither procedural nor adversarial defenses are currently recognized for the suspension of authority due to impeachment indictment. Even among the few countries that grant suspension of powers to impeachment proceedings, it is difficult to find a country that does not take into account the procedural rights of the accused like Korea.
Furthermore, it is indeed deplorable that the system has remained an imperfect system introduced in the 1960s, despite the fact that the constitutional value system was reorganized after the introduction of the system, including the incorporation of the principle of presumption of innocence into the constitutional provisions in 1980.
Since the impeachment indictment was issued in 2004, various scholars have raised concerns about the impeachment indictment system, but no improvements have been made. It is urgent that this system be reformed.
Most fundamentally, the system should be abolished through a constitutional amendment, or the suspension of powers should be subject to the judgment of the Constitutional Court.
However, if a constitutional amendment is not feasible, the Constitutional Court Act and the National Assembly Act should be amended to ensure that impeachment proceedings are carefully judicial in nature and recognize the accused's right to procedural defenses. Furthermore, in order to ensure the accused's right to trial, I believe that, even in the absence of explicit statutory provisions, the Constitutional Court should introduce a provisional relief system for the suspension of authority through legal interpretation rather than relying on legislative action. Of course, it would be even more desirable if a legislative amendment explicitly stipulating this in the Constitutional Court Act were to be enacted in the future.