국유재산에 대한 지방세 비과세제도 개선방안
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2016
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Korean
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학술저널
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1-48(48쪽)
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□ 연구목적 ○ 본 보고서에서는 국가 외의 자가 사용하는 국유재산에 대한 비과세제도의 현황과 문제점을 검토하고 그 개선방안을 제안하였음 - 국가 등에 대한 지방세 비과세제도는 용도와 상관없이 소유주체를 기준으로 한 인적 규정에 의존하고 있어 비과세 대상이 지나치게 광범위하다는 점, 재산세에서만 3.64조원에 달하는 지방세수 손실로 지방재정 악화를 심화시킨다는 점 등의 문제점이 제기됨 - 재산세는 자치단체 세수의 14.4%(2014년 기준)를 차지하는 주요 세목으로 국유재산의 비중이 높은 지방정부의 경우 재산세 비과세로 인한 재정력 약화문제가 심각함 □ 주요내용 ○ 국유재산 비과세에 대한 법리적 또는 정책적 논거로는 정부간 조세우대조치, 자기과세 회피, 공익적 측면의 비과세 등이 주로 인용됨 - 정부간 조세우대조치의 경우 단일형 국가인 우리나라에 적용될 수 있는지 여부와 함께 지방자치에 대한 헌법학적 해석 등 법리에 대한 근본적 논의를 필요로 함 - 자기과세회피와 세무행정비용의 문제는 국가를 지방자치단체를 포함하는 광의의 의미로 해석할 것인지 중앙정부만을 포함할 것인지에 따라 달라짐 - 사회적 형평성과 경제적 효율성 등 공익 추구에 기초한 비과세 논리는 공익성을 어디까지 인정할 수 있을지에 대한 추가적 논의를 필요로 하며 따라서 공익성을 국유재산 비과세의 필요충분조건이라고 보기는 어려움 ○ 국유재산 사용의 경제적 측면을 평가한 결과 국유재산 비과세는 공익성이 유사한 사업자들 간의 과세불형평성, 지방공공재 생산비용의 전가, 조세의 경쟁중립성 위배 등의 문제를 안고 있음 - 부산대병원의 사례를 중심으로 국립대학병원과 서울대병원 및 일반의과대학병원의 공익성을 비교한 결과 국유재산을 무상으로 사용하는 국립대학병원이 다른 유형의 대학병원에 비해 공익성이 높은 의료행위를 영위한다고 보기는 어려움 · 본 연구에서는 선택진료수익과 의료급여수익과 같이 의료서비스의 성격에 따른 수익 비중을 통해 해당 의료기관의 공익성의 정도를 측정함 · 첫 번째 지표인 매출액대비 선택진료수익의 비중은 부산대병원이 2011~15년 평균 7.1%로 동아대병원의 8.6%보다는 낮으나 고신대병원이나 서울대병원의 동비율이 5% 초반대임을 감안하면 높은 수준인 것으로 평가됨 · 두 번째 지표인 매출액대비 의료급여수익의 비중은 부산대병원이 6.5%로 서울대병원의 3.2%보다는 높으나 일반대학병원인 고신대병원의 7.7%보다는 낮게 나타남 - 또한 국유재산을 사용한 경제활동과 관련되어 국가가 부담해야 할 재정수요를 지역주민에 전가하기 때문에 행정서비스 수혜자와 비용부담자의 불일치 문제를 야기함 - 조세중립성은 과세의 결과 납세자의 상대적 경제상황에 변화가 없고 자원배분에 대하여 중립적이어야 함을 의미하는데 국·공유재산이 골프장이나 놀이공원 등 민간과 경쟁하는 영리활동에 사용되는 경우 조세의 경쟁중립성을 위배하는 문제가 초래됨 □ 정책제언 ○ 국가 외의 자가 사용하는 국유재산에 대한 법리적 또는 정책적 논거는 반박 불가능하지 않을 뿐 아니라 조세중립성·형평성 위배, 지방재정악화 등의 문제에 노출되어 있으므로 본 연구에서는 다음과 같은 개선방안을 제언함 ○ 지방세 비과세문제에 대한 보다 원론적 해결방안으로는 지방세법 개정을 통해 국유재산 재산세 비과세의 범위를 법적으로 축소하는 조치가 요구됨 - 구체적으로는 국가 등 국·공유재산 소유자를 납세의무자로 전환하는 방안과 국유재산 사용자에 과세의무를 부과하는 방안으로 나누어짐 · 국가 등을 납세의무자로 전환하는 방안은 국가 등을 과세대상에 포함하는 현 부가가치세 과세체계가 전범(典範)이 될 수 있음 · 국가에 대한 과세가 용이하지 않을 경우, 국유재산에 대한 사용허가를 받아 수익사업에 사용하고 있는 사용권자를 사용관계나 수익 면에서 사실상의 소유주 개념으로 간주하여 국유재산에 대한 납세의무자로 규정 ○ 현재의 국유재산 비과세 문제점에 대한 두 번째 개선방안으로는 별도의 비과세 보전금 신설을 통해 지방정부의 재정을 보전해 주는 방안이 있음 - 교부금 등 기존의 지방재정조정제도를 활용하는 것은 기준재정수입액에 지방세 수입의 80%만이 반영되는 등의 한계가 있음 - 따라서 국유재산 비과세로 인한 자치단체의 세수손실분은 기존에 자치단체의 재원으로 편성된 항목이 아니라 중앙정부의 예산으로 신규 편성되어 보전되는 것이 바람직함 ○ 이상의 대안 가운데 국·공유재산 비과세에 따른 문제점의 개선이라는 측면에서 보면 국·공유재산을 수익사업에 사용하는 `국가 외의 자`를 납세의무자로 규정하는 것이 가장 합리적인 정책대안인 것으로 평가됨 - 국가 등에 대한 직접 과세안과 비과세보전금의 신설은 각각의 장점이 있으나 비과세에 따른 조세형평성·중립성 등의 문제는 그대로 남게 되는 한계가 있음 - 반면 국가 외 사용자를 납세의무자로 하는 방안은 국·공유재산 비과세에서 비롯되는 과세불형평성, 지방공공재 생산비용의 전가문제, 조세중립성 위배, 지방재정악화 등 문제에 대한 해법을 제공함 - 단 국가 외 사용자를 납세의무자로 규정하기 위해서는 법적 소유자가 아닌 사용자로 규정하고 장기간의 점유 및 사용관계에 기초해서 소유관계의 범위를 확장하는 등과 같이 법리적 근거에 대한 검토가 수반되어야 할 것임
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