서울시 디지털 플랫폼노동 실태와 정책과제 연구

국문 초록 (Abstract)

1부. 문제제기
○ 플랫폼노동 확산과 이슈
- 전 세계적으로 우버나 배달앱 등으로 표현되는 ‘플랫폼노동’이 사회적 이슈가 되고 있음. 한국에서도 카카오 택시와 쏘카의 타다, 딜리버히어로의 요기요 등 플랫폼노동 문제가 사회적 쟁점으로 떠오르고 있음.
- 플랫폼노동 문제점은 노동시장에서 기존과 다른 비표준적 계약과 고용을 양산한다는 것임. 플랫폼 노동자들을 보면 기존의 전통적인 임금노동자가 아닌 개인사업자들이 대부분임. 이런 이유로 플랫폼 노동자들은 사회적 보호나 권리에서 배제되고 노조 설립과 같은 노동3권의 헌법적 권한도 적용받지 못함.
○ 플랫폼노동 확산의 문제점
- 특히 급격히 변화하는 산업과 기술발전 과정에서 노동시장은 기존의 표준화된 계약이나 고용관계가 아닌, 비표준화된 ‘계약’과 ‘고용’이 진행되면서 노동시장은 이전과 다른 새로운 형태의 고용이 나타나고 있음. 주로 특수고용노동이나 플랫폼노동과 같은 ‘보호를 필요로 하는 노동’의 형태임.
- 이와 같이 플랫폼노동은 전통적인 작업장을 중심으로 한 일자리를 벗어난 새로운 형태의 일자를 출현을 의미함. 이를 두고 일부 학자들은 ‘디지털 부둣가’(일감 찾는 가상이민), ‘디지털 갤리선 노예’(데이터 입력, 필터링 작업자), '클릭노동'과 같은 전통적인 임금노동자와 자영업의 중간 지대인 새로운 집단으로 표현하고 있음.
○ 플랫폼노동 고용 문제
- 노동시장에서 비정규직 비율은 전체 임금노동자 대비 3분의 1 수준까지 내려가고 있으나, 문제는 특수고용노동자(221만명), 플랫폼 노동자(53만명), 독립계약자, 1인 자영업자(403만명)의 증가임.
- 2018년 기준 1인 자영업자 비중은 70.9%로 고용주(29.1%)의 2.5배 정도 됨. 이처럼 노동시장에서 ‘모호한 고용관계’나 ‘보호를 필요로 하는 노동’의 증가는 사회적 불평등만이 아니라 기존의 노조 효과성을 상실함.
2부. 디지털 플랫폼노동 논의와 쟁점 검토
○ 플랫폼경제와 정의
- 전 세계적으로 온라인 노동은 연평균 26% 이상 성장하고 있으며, 플랫폼노동 종사자 규모는 경제활동인구의 10% 미만 정도로 추정됨. 플랫폼노동 취업자 비중은 유럽이 2% 수준이며, 미국은 웹 기반과 지역기반 종사자 수가 대체로 비슷하고, 유럽연합(EU)은 웹 기반형 플랫폼노동이 상대적으로 많음. 반면에 한국은 취업자 중 플랫폼 노동자 비중이 1.7%∼2%(54만명, 2018)임.
- 플랫폼노동(Platform work)의 정의는 매우 다양할 수 있지만, "온라인을 통해 플랫폼을 이용하여, 불특정 조직이나 개인이 문제해결이나 서비스를 제공하고 보수 혹은 소득을 얻는 일자리"로 규정됨. 국제기구들은 플랫폼노동을 '새로운 형태의 노동'으로 규정하고 있고, 웹 기반의 플랫폼노동(온라인 수행 작업)과 지역기반의 플랫폼노동(오프라인 호출형 작업)으로 구분함.
○ 플랫폼노동의 다양한 접근, 논의
- 국내에서는 기존의 연구 일부를 제외하면 플랫폼노동 혁신성을 주장하는 논의들이 많고, 플랫폼노동 규모, 정의 등을 다룬 연구들이 주로 소개되고 있음. 사실 플랫폼노동 연구들은 최근 몇 년 사이 활발히 진행되고 있으나 이론적이고 경험적인 연구들은 제한적임.
- 국내 플랫폼노동의 주요 쟁점은 고용지위와 관련하여 노동법 적용 여부를 둘러싼 문제인데, 고용형태 오분류(mis-classification) 문제, 회색영역에 대한 보호 문제, 제3의 고용지위 부여 방안 문제로 요약됨.
- 무엇보다 디지털 고용관계에서 노동은 종합적 능력과 사고를 갖춘 일부 고숙련 일자리 형태를 제외하고는 테일러리즘 원리에 따라 조직화되는 디지털 노동분업을 확산시키기도 함.
3부. 디지털 플랫폼노동 실태와 사례, 특징
○ 과업, 계약, 작업방식
- 플랫폼노동은 산업구조 변화와 기술발전 과정에서 두 가지 유형으로 구분됨. 하나는 기존 산업의 플랫폼노동화이며, 다른 하나는 새로운 산업의 플랫폼노동화로 구분됨.
- 전자는 주로 기존 산업에 정보통신기술이 융합되면서 나타나는 현상이며, 차량·운송·물류나 음식배달 등이며 특정 개인에게 서비스가 제공됨. 반면 후자는 IT 기술발전 과정에서 출현한 새로운 산업들로 미디어, 콘텐츠, 전문서비스 등이며 과업이 특정 개인 혹은 불특정 대중에게 제공됨.
○ 과업별 플랫폼노동의 다양화와 법률 다툼
- 먼저 음식배달과 물류운송 형태의 지역기반 플랫폼노동은 플랫폼기업(운영사)과 계약을 맺은 노동자(기사)가 고객에게 배달·배송하는 작업형태임. 한편 번역, 디자인, 소프트웨어 형태의 웹 기반 플랫폼노동은 플랫폼 기업(운영사)과 계약을 맺은 노동자가 고객에게 과업 결과물을 제공하는 작업형태임.
- 플랫폼노동의 유형과 과업 방식에 따라 다양한 계약방식과 고용형태가 확인됨. 플랫폼 경제 내 계약방식은 개인사업자 형태가 다수이며, 고용형태는 1인 자영업자가 대부분이다. 지역기반 플랫폼노동은 ‘근로자성’과 ‘산업재해’와 같은 전통적인 특수고용노동자 문제나 불법파견과 위장 도급 논쟁이 나타나고 있음.
- 반면에 웹 기반 플랫폼노동은 전형적인 프리랜서 형태의 독립 사업자 형태의 일자리로 종속성이나 전속성 문제보다 표준계약, 수수료, 일과 업무 성격, 평판과 같은 문제들이 주요 쟁점이 되고 있음.
○ 플랫폼노동의 게임화와 위계화
- 플랫폼노동 유형별 사례 모두 개인사업자(프리랜서)나 파트타임 고용이 대부분임. 노동의 대가는 임금이 아닌 건당 혹은 시간당 수수료 형태로 지급받고 있음. D사처럼 일정 테스트 기간 이후 ‘세미’라는 형태의 수수료 체계로 변경한 곳은 지난 몇 년 사이 이용자 요금 인상과 달리 건당 수수료는 낮아지고 있음.
- 게다가 플랫폼업체들은 노동자간 경쟁과 생산성을 높이기 위한 등급제나 인센티브를 통한 일터의 위계화, 게임화 작동 메커니즘도 활용하고 있다. 사례조사 대상 플랫폼기업 거의 대부분 과업이나 업무수행 평가에 따라 등급제를 시행하고 있음.
○ 노동의 형태와 새로운 변형
- 사례조사 웹 기반 플랫폼노동은 기존과 전혀 다른 방식으로 작업과정 및 일의 형태가 진행되고 있음. 고객주문형 플랫폼노동이나 IT소프트웨어 플랫폼노동은 업무 자율성이 높고 시공간을 초월하여 진행되는 형태임.
- 일부 사례는 외견상 자유로운 일의 선택인 것처럼 보이지만, 노동과정에서 배차나 일감 선택의 자율성이 적다보니 시간비례 원칙에 의해 소득이 결정되어 ‘시간의 불평등이 소득의 불평등’으로 연결됨. 이를 반영하듯 플랫폼 노동자 절반 이상이 1일 9시간 이상 장시간 노동을 하고 있음.
○ 노동의 유연화와 자율성 갈등
- 한편 플랫폼노동이 노동시장 유연화나 자율적인 근무형태 등의 유인이 있다고 하여 여성 일자리가 남성보다 더 많이 창출되는 것도 아님. 온라인 플랫폼은 국내외 시공간 및 활동 범위를 벗어나고 있기에 여성들이 비공식 경제에서 빠져 나올 것이라는 것은 맞음.
- 그러나 그 자체로 여성과 남성의 일자리 경기장이 평평하게 될 것이라는 논거는 과잉 해석일 수 있음. 예를 들면 특정 연령대와 과업을 수행하는 온라인 노동을 제외하면 정규직을 찾을 수 없어 더 많은 시간 일하기를 원하는 ‘저고용’(under-employment) 문제가 가사서비스 플랫폼노동에서 나타나기 때문임.
○ 노동 통제와 기숙혁신, 시간압박
- 플랫폼노동은 전통적인 통제와 관리방식 및 노동과정도 확인되지만 이전과 다른 새로운 형태의 통제방식(rating systems)이 주된 문제점으로 제기되고 있음. 현재 지역기반 플랫폼과 웹 기반 플랫폼 모두 직간접적인 통제방식(surveillance)이 활용되고 있음.
- 웹 기반 플랫폼 노동자들은 유형별 차이는 있지만 일하는 과정에서 시간압박과 스트레스 문제가 있다. 대표적으로 일감이나 콜 대기 상태의 시간압박(being on call)임. 휴일이나 잠시 다른 일을 하고 있다가 고객이 올린 일감 찾는 시간이나 응답시간을 놓치면 소득이 상실되기에 항상적인 긴장감에 놓여 있다는 것임.
○ 플랫폼노동 주요 함의
- 플랫폼 노동자들이 현재의 일을 선택한 이유는 소득을 제외하면, 일감을 찾기 쉽거나 자유로운 일 혹은 적성 때문이다. 플랫폼노동으로 얻는 소득은 주 소득이 많았지만 일부는 부업 도 확인됨.
- 그러나 플랫폼 노동자 다수는 임금노동자가 적용 받아야할 사회적 보호에서 배제된 채 일을 수행하고 있고, 근로기준법이나 사회보험도 적용받지 못하고 있음. 지역기반 플랫폼노동은 오분류 방지와 근로자성 문제, 소득과 적정 수수료, 산업안전 문제가, 웹 기반 플랫폼노동은 리뷰 시스템과 고객과 알고리즘 통제, 시간압박 등이 쟁점이 되고 있음.
- 때문에 플랫폼노동의 유형별 차이가 있지만 비고용기간의 소득보장이나 최소한의 권리는 필요함. 물론 현재의 법제도는 새로운 기술과 경제 현상에서 발생한 플랫폼노동을 보호하기에 한계가 있음.
4부. 디지털 플랫폼노동 이해당사자 논의와 정책과제
○ 플랫폼노동 노사정 논의, 주체 형성
- 한국에서도 플랫폼노동 문제가 전 세계적으로 논의가 진행되는 흐름과 맞추어 정부(중앙, 지방), 노사 단체, 시민사회, 학계 등에서 다양한 의견들이 제시되고 있음. 현재 중앙정부와 지방정부 차원에서 플랫폼 논의가 노사 혹은 이해당사자 그룹이 논의 테이블이 진행되고 있음.
- 그리고 플랫폼노동의 확장과 맞물려 노사단체가 형성되고, 다양한 활동들이 진행되고 있는 상황임. 그러나 아직 국내에 플랫폼노동 관련 의미 있는 노사간 단체협약이나 정책, 사업이 실질적으로 진행되지 못한 상황이며, 제한적으로 경사노위에서 기본합의가 도출(‘19.2)된 정도임.
○ 플랫폼노동 노사정 이해당사자 의견 차이
- 플랫폼노동은 노동자 개념과 정의부터 법제도 및 정책 논의까지 노사정 대부분 의견 차이가 첨예한 상황임. 특히 플랫폼노동의 정책적 방향이 보호가 우선인지, 디지털 플랫폼과 종사자 간의 적절한 규범 마련이 필요한지 등도 의견이 다름.
- 주요 플랫폼노동 쟁점은 △고용지위와 법체계, △이해대변기구 및 교섭권, △사회보장, △수수료(소득, 임금), △산업안전, △직업훈련, △공정거래, △통제와 부당 문제, △기업 규제 △기업 책임과 조세 약 10개 영역 별로 노사 주체간 의견차이가 존재함.
- 결국 지방정부 차원에서 플랫폼노동 접근은 노사정 이해관계와 현실 가능한 정책영역과 효과성 등을 종합적으로 검토하여 진행할 필요가 있음. 대체로 노동시장의 불공정거래 문제 발생 시 분쟁 조정이나 지원, 산업안전, 직업 훈련 영역은 정책적 지원으로 가능한 영역임.
○ 서울시 플랫폼노동 논의와 정책과제
- 서울시는 2019년 플랫폼노동 공론화 및 시민 인식조사를 통해 플랫폼노동 관련 정책 논의가 시작되고 있음. 서울시민은 ‘플랫폼 노동 의제 논의 및 가이드라인 필요성’(93.2%) 인식이 높았고, 플랫폼노동 조례 제정 및 대책 마련(82.1%)도 높아, 지방정부 차원에서의 대책 마련에 대한 시민 공감대가 높은 편이라고 볼 수 있음.
- 첫째, 서울시는 플랫폼노동 관련 ‘조례 제정·개정’을 통해 플랫폼노동 관련 정책과 사업 및 지원의 제도적 추진 토대를 만들 필요가 있음. 이미 서울시 시민 공론화 과정에서 시민의 절대 가수 의견(97%)만이 아니라, 2기 노동정책에서도 주요 영역으로 검토하고 있는 만큼 기존 노동자권익보호 조례 개정이나 혹은 별도의 조례 제정이 필요한 시점임(예시: ILO, EU, 프랑스, 켈리포니아).
- 둘째, 서울시 플랫폼노동 정책은 지방정부의 권한(지방사무)의 한계로 인하 노동법적 권한이 제한적(국가 사무)이라는 점을 고려할 때 ‘사회적 협약’을 통한 정책을 모색할 필요가 있음. 사회협약은 가칭 ‘디지털 플랫폼 노동의 사회적 협약’으로 주요 플랫폼노동(웹기반, 지역기반) 운영사(기업) 및 노동단체와 공동으로 최소한의 사회적 규범이나 사회적 보호를 위한 노사정 이해당사간 역할과 방향을 담는 수준으로 진행할 필요가 있음(예시: 독일, 이탈리아 등).
- 셋째, 서울시 플랫폼노동 정책은 ‘사회적 보호’의 관점에서 사회보험 문제, 노동안전 문제, 공정거래 및 분쟁, 직업훈련, 기타 지원 제도 등으로 검토할 수 있음. 웹 기반 플랫픔노동은 공정거래와 소득안정성(수수료, 계약, 사회보험 등), 지역기반 플랫폼노동은 노동문제(수수료, 노동안전, 사회보험 등) 차이가 있다는 점을 고려하여 별도의 구분된 접근이 필요함.
○ 서울시 주요 정책사업 검토
- 서울시 플랫폼노동 주요 정책과 사업은 시기별, 의제별 접근에 따라 세부적으로 검토할 필요가 있음. 첫째, 플랫폼노동 자체가 전 세계적으로 최근 몇 년 사이 논의되고 있다는 점을 고려하면 양적조사(규모 추계, 노동조건)와 질적조사(업종, 기업 사례조사)가 각 유형별(웹기반, 지역기반)로 면밀한 실태조사가 진행될 필요가 있음.
- 둘째, 서울시 플랫폼노동 정책은 연구집단과 이해당사자간 ‘디지털노동과 미래의 노동 포럼’(가칭)을 구성하여, 각 쟁점과 지원 방안별로 의견 수렴 과정을 통해 실효적인 정책을 모색하는 것이 필요함. 포럼 운영 단위는 서울시(노동정책과)-운영사(기업)-노동단체-전문가 집단 등으로 구성하여 연구조사와 정책 논의 프로세스를 병행하는 것이 효과적임.