근거법령의 추가･변경에 있어서의 처분사유의 추가･변경 제한 법리 - 대법원 2024. 11. 28. 선고 2023두61349 판결을 중심으로 - = Legal Theory on the Limitation of Addition or Modification of Reasons for Disposition in the Addition or Modification of Legal Basis

국문 초록 (Abstract)

처분사유 추가･변경을 허용할 것인지 여부에 대하여 대법원 1983. 10. 25. 선고 83누396판결에서 ‘기본적 사실관계 동일성’이 그 기준으로 처음 제시된 이래 “처분 사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초가 되는 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지에 따라 판단하는 것이 원칙이고, 행정청이 처분 당시에 제시한 구체적 사실을 변경하지 않는 범위 내에서 단지 처분의 근거 법령만을 추가･변경하거나 당초의 처분사유를 구체적으로 표시하는 것에 불과한 경우에는 새로운 처분사유를 추가하거나 변경하는 것이라고 볼 수 없다.”는 대법원의 처분사유의 추가･변경 제한 법리가 구체적으로 형성되었다.
그런데 처분사유란 그러한 처분이 나오게 된 전제가 되는 구체적인 사실관계가 포함된 요건사실과 그러한 사실관계에 따라 처분에 이르게 된 근거법령의 구체적인 적용이라는 두 가지 요소가 종합되어 판단된 것임에도 불구하고, 종래 대법원의 처분 사유 추가･변경 제한 법리인 ‘기본적 사실관계 동일성’은 원칙적으로는 처분 사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초가 되는 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지에 따라 판단하게 되므로, 처분사유의 또 다른 요소인 ‘처분의 근거법령’이 추가･변경되는 경우에 대하여는 명확한 기준이 제시되지 못한 채로, 사안마다 혼란스러운 판단이 결론이 이어져 왔다.
처분의 근거법령의 추가･변경이 있는 경우에 대한 종래의 대법원 판결들을 분석해보면 그러한 근거법령의 추가･변경이 사실관계의 변화가 없다는 이유로 기본적 사실관계의 동일성이 있다고 판단한 사안, 처분사유 추가･변경이 사실관계의 변화와는 무관하지만 별개의 처분을 하는 것이나 마찬가지어서 그러한 처분사유 추가･변경은 허용되지 않는다고 판단한 사안, 사실관계의 변화가 없음에도 불구하고 추가되는 근거규정이 종래 기속행위와 달리 재량행위로 변경되는 것 등을 주된 이유로 추가한 처분사유는 기초가 되는 사회적 사실관계의 동일성이 인정되지 않는다고 본 사안 등 그 결론에 이르는 과정이 일관되지 않으면서 처분사유의 추가･변경의 한계나 그 제한 법리에 대한 기존의 기준만으로는 여전히 명확한 해답이 도출되지 않는다.
대상판결은 기존에 축적되었던 처분사유 추가･변경 제한 법리에 새로운 기준을 추가하여, 사회적 사실관계 동일성이 인정되더라도 그에 대한 규범적 평가와 처분의 근거 법령 변경으로 당초 처분의 내용을 변경할 필요성이 제기되는 경우에는 처분사유 추가･변경이 허용되지 않지만, 처분 상대방의 명시적 동의가 있으면, 이러한 경우에도 예외적으로 추가･변경된 처분사유의 실체적 당부에 관하여 해당 소송 과정에서 심리･판단을 할 수 있다고 판단하였다.
이러한 대상판결은 종래의 기본적 사실관계 동일성 판단 기준에 대한 대법원 판례의 해석 기준의 모호함을 극복하려는 차원으로, 종래의 처분사유의 추가･변경의 한계나 그 제한 법리에 대한 다양한 논의 중 처분사유의 추가･변경 허용 여부를 원고의 의사에 맡기자는 견해를 적극적으로 수용한 것으로 보인다. 하지만 대상판결은 처분사유로 추가･변경된 근거법령에 대하여 규범적 해석을 한 후, 그러한 추가･변경이 단지 처분의 근거 법령을 사소하게 변경하는 것에 그치는 것...

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The Supreme Court’s ruling on October 25, 1983, in case 83Nu396, first introduced the “identity of the fundamental-factual relationship” as the criterion for determining whether to allow the addition or modification of the grounds for disposition by administrative authority. The principle is to judge based on whether the underlying social facts are fundamentally identical, focusing on the specific facts prior to their legal evaluation. If the administrative authority only adds or changes the legal basis of the disposition, or merely specifies the initial grounds for disposition without altering the specific facts presented at the time of the disposition, it is not considered as adding or changing the grounds for disposition anew. This forms the specific legal principle of the Supreme Court regarding the restriction on the addition or modification of the grounds for disposition.
However, despite the fact that the grounds for disposition are determined by the combination of two elements: the factual requirements that include the specific facts underlying the disposition and the specific application of the legal provisions that led to the disposition based on those facts, the traditional Supreme Court’s legal principle of restricting the addition or modification of grounds for disposition, known as the “identity of the fundamental-factual relationship,” primarily judges based on whether the underlying social facts are fundamentally identical, focusing on the specific facts prior to their legal evaluation. Consequently, this places the standard on determining the identity of the factual requirements that include specific facts. As a result, there has been no clear standard presented for cases where the “legal basis of the disposition,” which is another element of the grounds for disposition, is added or changed, leading to inconsistent judgments in different cases.
In other words, analyzing the traditional Supreme Court rulings on cases involving the addition or modification of the legal basis of a disposition reveals inconsistency in their conclusions. Some cases determined that there was an identity of the fundamental-factual relationship because there was no change in the facts, allowing the addition or modification of the legal basis. Other cases concluded that such addition or modification was not permissible because it was tantamount to making another disposition, regardless of any change in the facts. There are also cases where, despite no change in the facts, the addition of a legal provision was seen as altering the nature of the act from a binding to a discretionary one, thus not recognizing the identity of the underlying social facts. These inconsistent processes indicate that the existing standards for the limits and restrictions on the addition or modification of grounds for disposition do not provide a clear answer.
The ruling in question added a new criterion to the existing legal principle of restricting the addition or modification of grounds for disposition. It determined that even if the identity of the underlying social facts is recognized, the addition or modification of grounds for disposition is not permitted when a normative evaluation of those facts and a change in the legal basis of the disposition necessitate altering the original content of the disposition. However, it also concluded that if there is explicit consent from the party subject to the disposition, an exception can be made, allowing the substantive validity of the added or modified grounds for disposition to be examined and judged during the litigation process.
This ruling appears to aim at overcoming the ambiguity in the Supreme Court’s interpretation criteria regarding the traditional standard of determining the identity of fundamental-factual relationships. It seems to actively embrace the view from the ongoing discussions about the limits of adding or modifying grounds for disposition, which suggests leaving the ...