보건의료정책 평가 모형 연구(I) - 현황 분석과 우선순위 설정 = Development of evaluation model for health policy (Ⅰ): analysis of the current status and priority setting of evaluation area

국문 초록 (Abstract)

1. 연구 배경 및 목적 □ 이 연구는 보건정책 평가에 대한 이론을 고찰하고, 국내외 보건정책현황을 분석하며 우선순위를 설정하는 것임. 2. 연구 내용 및 결과 □ 정책 평가에 대한 이론을 고찰하고, 국내외 보건정책 평가 현황을 파악하였음. 이후 보건정책 유형(typology)을 분류하고 이에 근거해 평가연구에 대한 체계적 문헌고찰을 수행함. 또한 전문가 인식조사를 통해 정책 평가의 우선순위와 목적, 평가 주체, 기존 평가의 문제점 및 향후 방향성 등에 대해 조사함. 주요 연구결과는 다음과 같음. □ 정책 평가 개념과 활용 ○ 정책 평가는 정책 및 기타 중재가 어떻게 도입되고 누구에게, 어떻게 그리고 왜 영향을 미쳤는지 객관적으로 이해하는 과정이며, `사전에 결정된 목표의 달성에 있어 성공의 가치 또는 양을 결정하는 과정`임. ○ 여러 평가 유형 중 정책영향 평가는 정책이 안정기에 도달한 후에 그것이 예상했던 목적들을 성취했는지를 평가하는 것으로, 효과성 및 효율성에 대한 체계적 분석이 요구됨. ○ 정책영향 평가에서 핵심적인 것은 정책의 목적과 의도한 결과를 정의하고 정책 평가의 이론과 분석모형을 개발하는 것임. ○ 정책 평가 활용에서 도구적 이용은 평가 결과를 구체적으로 정책결정이나 문제 해결을 위해서 사용하는 것임. 관념적 이용 (conceptual use)은 사고방식이나 개념에 변화를 일으켜 간접적으로 영향을 미치는 것임. □ 캐나다와 미국의 보건정책 평가 현황 ○ 두 나라 모두 정부중심 평가는 성과관리 차원에서 진행되고 있으며, 자체 평가와 외부 평가가 동시에 진행되고 있음. ○ 정책 평가 업무는 법에 근거한 평가주제 선정 방법, 평가지침 등을 보유하고 있음. 미국의 경우 보건부 장관이 일정 규모의 예산을 프로그램 평가에 사용할 수 있으며, 최대 2.5%를 사용하도록 되어 있음. ○ 두 나라의 감사원, 보건부 등에서 수행한 평가보고서를 살펴보면 상당히 수준 높은 연구결과를 담고 있음. CDC에서도 논리모형을 개발하고 유사실험연구(quasi experimental study), 비용효과 분석 방법 등을 활용하고 있음. ○ 미국과 캐나다의 우선순위 선정 기준과 고위험시리즈 등은 국내정책영향 평가에 활용될 수 있음. □ 국내 정부기관의 보건정책 평가 현황 ○ 첫째, 정부의 정책 평가는 성과관리제도로 전환되었으며, 기관법인 또는 단체가 수행하는 정책·사업·업무에 대해 계획 수립과 집행과정 및 결과 등을 평정하고 있음. ○ 둘째, 국정감사 및 감사원의 성과감사 등 일부 외부 평가가 이루어지고는 있으나 대부분 중앙정부 또는 지방자치단체가 소관 정책을 직접 평가하는 자체 평가 중심의 평가가 이루어지고 있으며, 주요정책부문 자체 평가, 자체감사, 지방자치단체 종합평가 등이 이에 해당됨. ○ 셋째, 정부에서 수행하는 자체 평가가 정책 개선에 도움을 주지못하고 있음. 자체 평가의 한계로서 성과를 내기 쉬운 분야에 평가가 집중되는 경향, 획일적 평가, 경쟁 과열로 인한 평가정보 왜곡, 단기간 평가 진행으로 인한 내용의 불충분성 등이 문제로 지적되고 있음. □ 보건정책의 영역 분류 ○ 보건정책 영역을 구분하기 위해 관련 정부 문서를 고찰하였고, 보건복지 전략목표에 포함된 성과목표를 기준으로 정책 영역을 구분함. ○ 보건정책을 5개 영역으로 구분하였는데 의료정책, 공중보건정책, 건강보장정책, 건강증진정책, 보건사업과 연구개발 정책이 포함됨. 의료정책 영역에서는 의료전달체계, 의료의 질관리, 의료자원관리 및 정책 인프라 등의 중간 분야를 구분하였으며, 분야별로 세부 정책과제를 배치하였음. 다른 4개 정책 영역도 동일한 방식으로 구분하였음. □ 보건정책 평가연구에 대한 체계적 문헌고찰 ○ 보건영역 데이터베이스에서 정책 평가에 대한 검색어를 사용하여 2011년부터 5년간 발표된 문헌을 파악하였으며, 포함 및 배제기준을 적용하여 총 476개 문헌을 선택하였음. ○ 선택 문헌을 정책영역별로 분류한 ?嘯? 의료정책이 22.9%로 가장 많았고 건강증진정책 20.4%, 공중보건정책 17.2%, 보건산업·연구개발 정책 13.9%, 기타 11.8% 순으로 나타남. ○ 정책 평가 연구 수준을 살펴보면 문제점 진단 및 현황 분석을 한 경우가 50.8%로 가장 많았으며 효율성·효과성 분석연구는 43.7%, 평가도구 개발 등이 5.5%로 나타남. ○ 정책 효과를 분석한 연구에서는 외국 사례와 같이 포괄적 접근을 시도하거나 이론적 모형을 제시한 경우는 적었음. ○ 정책 영역별로 살펴보면 의료정책 영역에서는 효율성·효과성을 분석한 연구는 31.2%였고, 보건산업과 연구개발 정책은 19.7%로 나타나서 다른 영역보다 상대적으로 적은 편이었음. ○ 다양한 수준의 평가가 각 정책 영역에서 고르게 나타나지 않고 있으며, 보건의료정책 전반에 걸친 체계적이고 포괄적인 정책 평가 가 부족한 것으로 파악되었음. □ 보건정책 평가 발전 방향에 대한 전문가 인식 ○ 보건 관련 3개 학회 회원을 대상으로 웹기반 설문조사를 수행하였고, 일정 수준 이상 경력을 가진 153명의 응답을 분석하였다. 응답자 중에서는 여성이 다소 많았으며, 40-49세 해당 연령군이 다수를 차지하였음. 또한 박사 졸업자와 대학 근무자가 많은 분포를 차지하고 있었음. ○ 정책 영역에 대한 평가 우선순위 점수를 매긴 결과, 1위는 감염병 예방 및 관리로 나타났으며 다음으로 건강보험급여 관리, 건강보험재원 관리, 의료의 질 관리 및 의료전달체계 순으로 나타났음. ○ 정책 자체의 중요성이 아닌 평가의 중요성과 긴급성 항목을 기준으로 우선순위를 매긴 경우에도 유사한 양상을 보였음. 다만 평가의 실행 가능성만을 고려하는 경우에는 우선순위가 달라져서 건강보험급여관리, 건강보험재원관리, 건강검진, 노인장기요양보험 정책 등이 고순위를 차지하였음. ○ 상당수의 전문가들은 국내 보건정책 평가가 체계적이고 포괄적이지 못하며 객관성이 부족하다는 의견을 제시함. 또한 독립성을 확보한 주체(학계 등)가 보건정책 평가에 적합하다는 의견이 우세하였음. ○ 보건의료정책 평가 시 우선적으로 고려해야 할 평가 목적은 효과성 및 효율성 파악, 형평성, 정책의 조정 및 개선, 정책수행의 책임성 부여, 국민에 대한 정보 제공 순으로 나타났으며, 이는 대부분의 정책 영역에서 일관되게 나타남. ○ 보건정책 평가의 문제점에 대해서는 실적 혹은 과정 중심의 평가 (49.0%), 성과관리 중심의 평가(46.4%), 이론(모형)이 없는 경험적 평가(44.4%)를 문제점으로 인식하는 경향이 높았으며, 동일정책에 대한 중복평가는 29.4%가 응답하였음. ○ 정부산하 연구기관이 수행해야 할 정책 평가의 방향성에 대한 의견으로는 정책환경 및 문제점 진단에 대한 요구가 많았고 다음은 기존 정책 평가의 적합성 검토, 정책 평가 이론 및 모형개발, 독립적 정책 평가 수행 순으로 나타남. 3. 결론 및 정책제언 □ 보건정책 평가에 대한 연구 결과를 종합한 결론은 다음과 같음. ○ 첫째, 정부에서 수행하는 정책 평가는 자체 평가로서 많은 한계를 갖고 있음. 실적 중심의 평가로서 획일적이고 성과를 내기 쉬운 분야에 집중하는 경향을 보이고 있어서 정책과정 개선에 기여하는 정도가 약하며, 중요한 정책 영역이지만 평가되지 않는 사각지대를 발생시키고 있음. ○ 둘째, 미국, 캐나다의 평가시스템과 비교할 때 국내 보건정책 평가의 전문성은 보다 제고될 필요가 있음. 특히 국내에는 정부평가 외에 보건정책 평가를 지원하고 전문성을 강화하고자 하는 정책적 노력이 미흡한 것으로 보임. ○ 셋째, 대부분의 연구에서 정책의 목표에 부합하는 적절한 평가 모형과 이론적 틀의 기반 없이 평가가 수행되었으며, 사용된 평가기준과 평가지표의 정확성과 객관성이 충분히 확보되지 않은 경우가 많았음. 더욱이 특정 정책 영역에만 평가연구가 치우쳐 있어 평가의 포괄성 측면에서 개선이 필요해 보임. ○ 넷째, 전문가 조사 결과는 정부가 아닌 독립성을 확보한 주체가 보건정책의 영향을 체계적으로 평가할 필요성을 제기함. □ 빠른 속도로 변화해 가는 보건의료 및 정치적 환경을 고려할 때 합리적 정책 수행이 갖는 의미는 더욱 커지고 있음. 장기적, 종합적 관점에서 국민건강에 중요한 정책 선정과 그 영향을 제대로 평가해야 한다는 요구도 증대함. □ 향후 보건정책 평가 발전 방향을 구체화하기 위한 연구와 사업이 지속되어야 하며, 이와 같은 작업은 미래지향적 보건정책 평가에 대한 정책과 제도를 구축하는 데 기여할 수 있는 방식으로 추진해야 할 것임. □ 이에 본 연구에서 제안하는 구체적인 발전 방향은 다음과 같음. ○ 첫째, 보건정책의 영향을 체계적으로 평가해야 하며, 정책의 목적과 범위를 분명히 정의하는 이론과 분석모형을 적용하는 것이 바람직함. ○ 둘째, 정부는 보건정책에 대한 자체 평가의 실효성을 높이고 정책과정에 평가 결과를 활용할 수 있도록 개선할 필요가 있음. 또한 정부는 평가의 사각지대를 줄이면서 보건정책 평가의 전문성을 강화하기 위한 노력을 기울여야 함. ○ 셋째, 정부는 보건정책 평가를 강화하고 전문성을 강화하는 데 관심을 가져야 하며, 정책 평가를 추진하기 위한 평가정책과 실행전략을 수립해야 함. ○ 넷째, 국민의 입장에서 정책영향 평가를 수행하는 주체는 전문성을 갖추고 있어야 하며, 평가의 독립성과 객관성이 확보되어야 함. 장기적 관점에서 지속적, 안정적으로 수행될 수 있는 시스템을 구축할 방안도 필요함. ○ 다섯째, 보건정책 평가에 대한 연구를 확대해야 함. 평가에 관한 이론과 방법론, 정책영향 평가 모범사례 제공, 인프라 구축 및 평가정책(evaluation policy)에 대한 연구가 필요함.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The policy evaluation is an important tool that enhances the performance and efficiency of policies. It also contributes to the accountability of policy makers. However, systematic policy evaluation on health policy has been limited in Korea. This study aimed to develop the evaluation model for health policy. Firstly, we investigated the evaluation theory for health policy and the current status of health policy evaluation in Korea, Canada, and the United States. In addition, we presented the typology of health policy, which consists of five policy areas: health care, public health, health insurance, health promotion, and health industry. Based on this typology of health policy, systematic literature review was performed in order to examine in which areas and at which level the evaluation of health policy was mainly conducted in Korea. Lastly, a survey of expert opinion on priority of health policy evaluation was conducted. Findings of this study suggest that the evaluation on health policy needs to be more systematic, inclusive, and objective, which requires the solid evaluation model and infrastructure based on elaborated theory and methodology for health policy.