저소득층의 소득-자산분포를 통해 본 사회보장제도 재산기준의 개선 방향 = How to Improve Means Testing for Social Security Benefits in Korea
저자
발행기관
학술지명
권호사항
발행연도
2016
작성언어
Korean
주제어
KDC
300
자료형태
학술저널
수록면
1-260(260쪽)
제공처
중단사유
※ 저작자의 요청에 따라 해당 논문은 원문이 제공되지 않습니다.
1. 연구의 배경 및 목적 한국의 사회보장제도가 지속적으로 확충되어 왔음에도 불구하고 여전히 사각지대가 존재한다는 지적 또한 많다. 이러한 문제가 발생하는 원인가운데 하나는 사회보장제도의 대상자 선정기준, 즉 소득기준과 자산기준의 적절성에 있다고 볼 수 있다. 이에 본 연구에서는 그 가운데 특히 자산기준의 적용 방식과 수준이 논리적·현실적으로 타당한지 검토하고, 자산기준에 관한 제도적 개선 방안을 제시하고자 하였다. 용어의 혼란을 피하기 위해 본 연구에서는 자산(資産), 재산(財産), 부(富)등 다양한 용어로 사용되고 있는 것을 `자산`으로 지칭하였다. 이는 사회보장제도에서 means test가 전통적으로 소득조사(income test)와 자산조사(asset test)를 모두 포괄하는 개념으로 사용되고 있으며, 학계에서 `means test`를 주로 `재산조사`로 번역하는 데 따른 것이다. 요컨대 본 연구에서 재산은 소득과 자산을 포함하는 개념으로 사용하였고, 연구의 내용은 주로 자산기준에 초점을 맞추었다. 2. 주요 연구 결과 사회보장제도에서 자산조사는 주로 선별주의적 원칙에 근거하여 공공부조성 급여를 운영하는 경우에 주로 사용된다. 사회보장제도의 운영에서 자산보유는 양면성을 지닌다. 지원을 받을 만한 빈곤층(deserving poor)을 선별해 내는 기준이 되기도 하지만 위기 대응 능력을 높이기 위해 자산축적을 지원하는 것이 사회보장제도의 주 영역이기도 하기 때문이다. 따라서 자산기준선을 적절하게 운영하는 것이 중요한 문제가 된다. 한편 자산기준을 적용하는 방식은 크게 소득기준과 자산기준을 별개로 적용하는 이중기준선 방식과, 자산을 소득으로 환산하여 소득 단일기준선을 운영하는 방식으로 구분된다. 각각의 논리적 장단점에도 불구하고 후자의 적용과 관련된 논란은 지속되어 왔다. 자산기준과 관련하여 한국의 사회보장제도가 갖는 문제는 자산기준의 수준과 관련된 문제와, 자산기준의 적용 방식과 관련된 문제로 구분하여 볼 수 있다. 특히 기초생활보장제도의 기본자산액 수준은 소득빈곤가구의 약 36.0%(비수도권)~46.7%(수도권)만을 대상자로 포함하고 있을 뿐이다. 자가에 거주하는 빈곤층의 경우 이 비율은 5% 미만(수도권)으로 떨어진다. 자산기준 부과 방식과 관련된 문제 가운데 대표적인 것은, 재산기준을 적용하는 제도 가운데 대부분이 자산기준을 부과하고 있고 자산기준을 부과하는 제도 가운데 다수가 소득인정액 방식, 즉 자산의 소득환산 방식을 적용하고 있다는 점이다. 자산의 소득환산 방식을 사용하는 제도는 본 연구의 검토 대상이었던 170개 제도 가운데 약 38.2%에 달하는 65개 제도였다. 가장 빈곤한 계층을 보호하기 위한 목적으로 설계된 국민기초생활보장제도의 자산기준 적용 방식인 소득인정액 방식이 중산층까지를 포괄하는 다수의 제도에 그대로 적용되고 있다는 점, 자산의 소득환산 방식이 제도별로 상이하고 매우 복잡하여 결과적으로 잠재적 복지대상자가 사회보장제도에 접근하기 어렵게 한다는 점 등은 작지 않은 문제이다. 자산의 소득환산 방식을 주거급여에 적용할 때 발생하는 논리적 모순은 시급히 해결해야 할 문제이다. 3. 결론 및 시사점 현행 사회보장제도에서 보유자산을 측정할 때 사용되는 것은 순자산이다. 순자산에 자산기준을 적용하는 것은 수급가구가 부채 증가를 통제할 유인을 약화한다는 점에서 개선이 필요하다. 부채의 공제한도를 제한하는 대신 기본자산공제한도를 상향 조정 하는 방안이나, 부채공제한도를 두지 않더라도 수급가구의 부채 관리를 강화하는 방안을 검토할 필요가 있다. 자산의 소득환산 방식은 논리적으로나 현실적으로 그 근거가 취약하고 실제로 적용되는 가구도 많지 않아 실용성도 부족하다. 따라서 장기적으로는 자의 소득환산 방식을 폐지하고 소득과 자산에 대해 각각의 기준을 두는 이중기준선 방식으로 전환하는 것이 바람직하다. 다만 단기간 내에 폐지하는 것이 용이하지 않을 경우에는 우선적으로 다음과 같은 개선이 필요하다. 우선 자산 유형별로 차등화된 소득환산율을 단순화해야 할 것이다. 자산의 소득환산 방식 대신 수급 이력(기간)별로 자산기준을 차등화하거나 소득수준별로 자산기준을 차등화하는 방안을 대안으로 고려할 수 있다. 자산보유액이 급여의 수준에 직접 영향을 미치는 제도의 경우에는 자산을 소득으로 직접 환산하는 대신 영국이나 호주의 예처럼 자산보유액이 일정 수준 증가할 때마다 급여액이 일정 비율로 감소하는 방식을 채택하는 것이 더욱 단순하고 이해하기 쉬운 방법이 될 것이다. 기본자산공제한도를 현재보다 완화할 필요가 있다. 이때, 특히 주택자산과 주거용 자산을 다른 자산과 구분하는 것은 매우 중요하다. 영국이나 호주의 예처럼 자가에 대해서는 자산조사 대상에서 제외하지는 않더라도 주택 또는 주거용 자산에 대해 현재보다 훨씬 관대한 기준선을 적용하는 것이 바람직하다. 아울러 주거용 자산의 기준선을 정할 때에는 가구원수를 고려하여 차등화해야 할 것이다. 자산기준의 조정이 과거의 예와 같이 간헐적으로 이루어질 경우 자산기준의 적절성에 대한 논란은 피할 수 없다. 따라서 자산기준을 물가수준이나 주택가격 수준 등 주요 경제지표에 연동하여 주기적으로 변경하는 것이 바람직하다.
더보기The effect of social security system has been closely related with means test limits, especially in those countries where means-tested benefits take major part of social benefits. The aim of this research is to suggest ways to improve asset test in terms of asset limits and the appplication of asset test rules, based on the analysis of joint distribution of income and asset holdings of the low income class. The main problems of asset testing in the Korean Social Security System can be summarized as follows. Most of means-tested social benefits are subject to asset tests. Most of such asset tests are based on the asset-income conversion method. Furthermore, the level of basic asset deduction, which plays as the de facto asset limit, is so low that about half of the poor cannot meet that criteria. As the current income-asset conversion system is in some ways inefficient and inconsistent and has almost no practical role, it needs to be replaced with a dual (income and asset) cut-off system. Or else, current conversion rates, which vary with asset type, should be simplified. Housing assets-own home and deposits for rented house-should be treated separately from other asset, and a more generous limit should be applied to them. Setting different asset limits according to income bracket or the number of years of benefit receipt, for example, could be an alternative for conversion rule. In cases where the amount of benefit varies with recipients` asset level, it is better to link asset level with benefit payments than to convert asset to income. In setting asset limit, the size of household should be taken into account. Also, asset limits need to be indexed to core economic measures such as CPI to improve the coverage of social benefits.
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