공용제한 토지에 대한 재산세 과세체계 합리화 방안
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2020
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1-208(208쪽)
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□ 연구목적
○ 본 연구는 공용제한 토지에 대한 재산세 과세체계를 합리화하기 위한 이론을 정립하고 방향을 제시하는 것을 목적으로 함
- 「지방세특례제한법」 제84조의 감면규정의 대상인 사권제한 토지는 강학상 공용제한 토지로 이해할 수 있는데, 실정법상 「토지이용규제 기본법」에 열거된 각종 지역·지구 등은 개별법에 근거하여 건축 제한 등 각종 행위 제한의 대상이 됨
- 「지방세특례제한법」 제84조는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 근거한 도시·군계획 시설 또는 공공시설 부지만을 대상으로 할 뿐이며, 「지방세특례제한법」이나 「지방세법」에는 공용제한 토지를 염두에 둔 것이 아니라 산림의 보호 및 육성이나 문화 지원 등의 목적으로 공용제한 토지를 대상으로 하는 분리과세 조항 또는 감면조항이 규정되어 있음
- 장기 미집행 도시계획시설용 토지 소유자의 재산권 침해 여부에 관한 1999년 헌법재판소의 결정으로 인해 「지방세특례제한법」 제84조 제1항이 신설되었고, 이후에도 공용제한으로 인한 재산권 침해(또는 제약)를 이유로 재산세 감경을 요구하는 사안들이 다수 발견되고 있으나, 공용제한 토지 전반에 대한 정책적 연구나 관심으로 이어지지 않았음
- 재산세는 지방세의 주된 세원으로서 재정조달 기능을 수행하면서 납세자 간 과세형평성이 보장되도록 설계되어야 하는데, 세제 정책상 특정 대상에 대한 감면이나 세부담 완화 장치를 적용할 때 과세형평성 문제를 심도 있게 검토해야 함
- 따라서 토지의 공용제한에 관한 법제의 현황을 기초로 공용제한 토지에 대한 재산세 과세 체계를 연구할 필요가 있음
□ 주요내용
○ 우선 우리나라의 토지에 대한 공용제한 법제를 행위제한 정도, 제한기간, 보상장치를 고려하여 재산세 과세체계상 고려해야 할 토지의 유형 또는 특성을 검토함
- 「토지이용규제 기본법」에 열거된 지역·지구 등은 234개에 이르며 공용제한의 수준이 각각 다를 수 밖에 없는데, 재산세의 재정조달 기능을 고려할 때 공용제한 토지 전체에 대한 세부담 완화를 적용할 수는 없으며, 헌법적으로도 현저한 재산적 손실이 발생하는 예외적인 경우만 보상이 필요할 뿐 그 외의 영역은 토지 소유자가 수인해야 할 부분임
- 공용제한 토지에 대한 재산세 과세체계를 정립할 때 헌법상 보상 범위에 국한될 필요는 없지만, 헌법상 보상이 요구되거나 충분하지 않은 영역에 해당하는 토지에 대해서는 정책적인 관심이 필요하다고 볼 수 있음
- 이에 Ⅱ장에서는 「토지이용규제 기본법」에 열거된 지역·지구 등에서 본 연구의 목적상 의미를 갖는 53개 법률에 근거한 공용제한 유형의 행위제한 수준을 정성적으로 평가하고, 제한기간과 보상장치를 조사함
- 그 결과 개발제한구역법 등 16개 법률에 근거한 공용제한 유형의 행위제한 정도가 높으며, 이들 유형에 대해서는 대체로 매수청구권과 같은 보상장치를 갖추는 데에 불과하고, 제한기간을 특별히 두지 않은 것으로 나타남
- 1999년 헌법재판소 결정 이후 공용제한 정도가 강하고 장기간 지속되는 지역·지구에 대해 개별법에 보상장치를 신설하거나 제한기간을 두는 것이 일부에 불과하여 광범위한 영역에 대한 지방세 정책적 관심이 필요함
- 특히 개별 토지의 실질적 제한정도는 동일한 공용제한의 유형이더라도 해당 토지의 지목이나 현황에 따라 달라질 수 밖에 없고, 동일한 토지에 대해 여러 가지 공용제한이 중첩적으로 적용되는 경우도 있기 때문에 이에 대한 고려도 필요함
○ 다음으로 Ⅲ장에서는 토지에 대한 재산세 과세체계를 전제로 공용제한 토지에 적용되는 재산세의 문제점을 도출함
- 토지에 대한 재산세는 종합합산을 전제로 산출되는 것이 원칙이므로, 비과세·감면뿐만 아니라 분리과세도 결과론적으로 세부담을 완화하는 장치에 해당하며, 나아가 과세표준을 결정하는 공시지가를 낮게 산정하는 요소가 있다면 그 또한 세부담을 완화하는 데에 영향을 줌
- 「지방세법」에는 산림의 보호육성을 위하여 「자연공원법」상 공원자연환경지구와 같이 공용제한을 받는 특정 유형의 임야에 한정하여 분리과세를 적용하며, 준보전산지 중 산림경영계획을 실행하는 경우에는 별도합산을 적용함
- 또한 「지방세법」에는 산림보호구역, 군사통제보호구역 등 공익상 재산세를 과세하는 것이 적절하지 않은 경우에는 비과세를 규정하고 있는데, 산림의 보호육성을 위한 영역은 분리과세에 반영되는 점에서 공용제한이 강한 토지에 대해 사실상 담세력이 없다고 보아 재산세를 과세하지 않는 것으로 볼 수 있음
- 「지방세특례제한법」은 사권제한토지와 문화재보호구역에 대한 감면규정을 두는데, 사권제한토지의 경우 실질적 사권제한 여부와 관계없이 형식적인 요건을 충족하면 감면되거나 감면대상과 유사한 성격의 토지에 대해서는 감면되지 않는 문제가 발생함
- 재산세액의 기초가 되는 공시지가를 결정할 때 산정기준에는 추상적으로 공용제한의 정도를 반영하도록 하지만, 일부 샘플 지역의 공시지가를 분석한 결과 문화재보호구역, 군사기지 및 군사시설보호구역, 도시계획시설 공원과 같이 공용제한 수준이 높은 유형에 있어서 공용제한 수준을 충분히 반영하지 못할 가능성이 발견됨
- 이를 종합하면 실질적인 사권제한을 받는 토지임에도 불구하고 재산세액 조정장치도 없고 공시지가도 과대계상되어 높은 수준의 세부담을 받는 경우도 있는 반면, 실질적인 사권제한을 받지 않는 토지임에도 감면규정까지 적용되는 경우도 있어서 토지의 소유자 간과세형평성이 상당히 문제될 소지가 있음
○ Ⅳ장은 일본, 미국, 프랑스의 공용제한 법제, 재산세 평가제도, 재산세 과세체계를 검토하여 시사점을 얻고자 함
- 외국 제도의 범위가 굉장히 방대하고 관련 영역의 제도나 법체계가 이질적임에 따라 시사점을 얻는 데에는 한계가 있으므로, 공용제한 법제의 경우 국내 문헌을 간접적으로 조사하는 등 분석에 필요한 항목들에 대해 간략하게 소개하고 다음과 같이 비교분석함
- 첫째, 공용제한 제도 또는 법제에 있어서 우리나라와 같이 보상 문제가 발생하지 않도록 운영하는 것으로 볼 수 있음
- 둘째, 공용제한을 고려하여 재산세 과세표준 단계에서 조정장치를 두는 사례가 있는데, 일본과 미국의 경우 과세당국이 독자적으로 재산세 평가제도를 운영함
- 셋째, 외국 제도에서는 비과세와 면제를 구분하지 않고 감면으로 운영하며 합산과세와 분리과세와 같은 방식의 재산세 과세체계를 운영하지 않으므로, 공용제한 토지에 대한 재산세 특례를 살펴보면 보호 목적의 산림, 공원이나 문화재 관련 토지에 한정하여 재산세 감면규정을 두고 있음
○ Ⅴ장은 공용제한 토지에 대한 재산세 조정의 필요성과 함께 정책적으로 고려해야 할 요소들을 개편방향으로 제시함
- 먼저 재산세는 재산의 보유사실 자체를 담세력으로 삼는 세목이지만 형식적으로 보유만하였다고 과세하는 것이 아니라 통상적인 소유권의 권능이 발휘될 수 있을 것을 전제로 하기 때문에 공용제한으로 인해 토지의 실질적 효용이 상실된 경우 담세력 조정이 필요함
- 이와 함께 헌법에서 요구하는 공용제한으로 인한 재산권 침해에 대한 보상과 유사한 장치로서도 고려해 볼 수 있으며, 나아가 헌법상 보상 영역을 넘어서 조세 고유의 정책적으로도 지원 여부를 검토할 수 있음
- 만일 공용제한 토지의 재산권 제약을 고려하여 과세체계를 설계할 경우 최종적인 재산세액을 산정하는 각 요소들의 역할을 명확히 규명하고, 유기적인 관계에 비추어 합리적으로 설정되어야 할 것임
- 또한 재산과세 개편시 기본방향으로서 조세 정책의 목표를 명확히 하여 그 목표를 달성할 수 있도록 지원대상을 정비하고, 유사 토지 간의 과세형평성을 제고해야 할 것임
- 궁극적으로는 재산세 비과세 항목은 공용제한이 지속적으로 전제되는 성격으로 그 수준이 강하여 담세력을 상실하였다고 볼 만한 부분에 한정하며, 분리과세 항목은 철도보호지구의 제한과 같이 비과세보다는 상대적으로 공익성이 낮지만 감면에 비해서 장기간 유지될 수 밖에 없는 성격들로 규율하고, 감면 항목은 한시적인 지원을 목적으로 하는 유형에 한정하는 것으로 고려할 수 있음
□ 결론
○ 본 연구를 통해 복잡한 토지이용규제로 인한 재산권 제약의 정도와 재산과세에서 발생하는 과세형평성 등 다양한 쟁점들을 최초로 부각하고 재산세 조정의 필요성과 개편방향을 제시한 바 향후 중장기적인 정책적 고려가 필요함
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