재정분권의 재정효율성 및 지역 간격차에 대한 효과 분석
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2020
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1-189(189쪽)
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□ 연구목적
○ 재정분권이 자치단체의 재정효율성에 미치는 영향을 분석하고자 함.
- 재정효율성은 경제학의 효율성 개념을 공공부문에 적용한 것임.
· 재정분권 이론에서 재정효율성은 정부효율성의 한 부분이며, 정책의 입안, 집행, 사후 관리 등 다양한 국면에서 논의될 수 있음.
· 그러나 실증적으로 재정효율성은 추정 및 가용자료의 한계 등으로 공공재 생산과정에서의 효율성으로 국한됨.
· 즉, 주어진 비용으로 최대의 산출물을 생산해 내거나, 주어진 산출물을 생산하기 위한 최소한의 비용을 추정하는 방식으로 효율성을 분석함.
- 재정효율성을 분석한 연구는 다수 존재하나, 이를 재정분권과 직접적으로 연계시킨 연구는 상대적으로 제한적임.
· 두 변수 간 관계를 분석한 연구들은 자료포락분석기법을 이용하여 추정된 효율성 수치를 재정분권지수 등에 회귀분석하는 접근방식을 취하고 있는데, 이는 개념적 문제점을 안고 있음.
- 본 연구에서는 국내 관련 연구에서는 활용되지 않은 확률프런티어 기법(stochastic frontier analysis)를 이용하여 재정효율성과 영향요인의 관계를 분석함.
○ 재정분권이 지역 간 격차에 미치는 영향과, 이 과정에서 각종 재정격차 완화 장치가 어떤 간접적인 영향을 미치는지 분석함.
- 구체적으로 지역경제력을 적절히 대표할 수 있는 지표를 선정하고, 지역 간 인구이동, 지역경제의 구조 및 지역 간 격차의 추이를 살펴봄.
- 또한 재정분권이 지역경제력 수렴에 미치는 영향을 분석하고, 이와 함께 재정분권이 지역 간 격차에 어떤 영향을 미치는지, 그리고 그 과정에서 여러 재정형평화 제도가 어떤 역할을 하는지도 분석함.
□ 주요내용
○ 재정분권 지수의 국제 비교로부터 우리나라 재정분권 수준에 대한 3가지 시사점을 다음과 같이 도출함.
- 첫째, OECD 평균을 기준으로 평가한다면, 우리나라는 지출분권 수준에 비해 수입분권 수준이 상대적으로 낮은 나라에 속함.
- 둘째, 우리나라 조세분권 지수는 OECD 단일국가 평균보다 높음.
- 셋째, 우리나라 재정분권 추진에 있어서 지방정부의 실제적인 자율성 확대가 필요함.
○ 다양한 지표들을 통해 우리나라 지방재정효율성의 추이를 살펴봄.
- 행정안전부가 발표하는 재정분석지표 가운데 지방의회경비절감률, 업무추진비절감률, 행사축제경비비율 지표의 변화 양상을 검토해 본 결과, 전반적으로 개선의 여지가 있는 것으로 나타나, 최소한 비용측면에서 효율성 제고 노력이 요구되는 것으로 보임
· 이 지표들은 자치단체의 비용절감 노력을 반영하는 것들로서 지방재정의 효율적 운용에 직접적으로 관련되는 것으로 볼 수 있음.
- World Economic Forum이 발표하는 정부효율성 관련 지표와 징세비용, 주거실태만족도 등을 자치단체 재정변수와 연계시켜 검토해 본 결과, 우리나라의 정부효율성은 2010년 이후 하락세를 보이고 있었으며, 자치단체가 주거환경 개선을 목적으로 투입하는 재정 지출은 지역주민의 거주환경에 대한 만족도 제고로 이어지지 못하고 있는 것으로 나타남.
· 이에 반해 징세비용을 통해 살펴본 징세행정 측면에서는 보다 효율적 운용이 이루어지고 있는 것으로 보임.
○ 실증분석을 통해 보다 직접적으로 자치단체의 세입구조에 따라 지방재정효율성에서 구조적 차이가 관찰되는지를 분석함.
- 재정분권이 재정효율성으로 이어지는 중요 고리가 재정책임성이고, 재정책임성은 자체재원 조달 비중과 관계되는 것으로 볼 수 있음.
- 따라서 한 국가 내에서도 상대적으로 자체재원 비중이 높은 자치단체가 그렇지 못한 자치단체에 비하여 비용을 최소화할 유인이 강할 것이라는 가설이 성립할 수 있음.
- Battese and Coelli(1995)의 접근방식을 준용하여 회귀분석한 결과, 자체재원 조달 비중이 높을수록 재정운용에 있어서의 비효율성이 감소함을 확인할 수 있었음
· 더불어 인구밀도 또한 비효율성을 감소시키는 주요 요인으로 작용하고 있었음.
○ 지역경제력의 측정지표, 지역 간 인구이동, 지역경제의 구조 및 지역 간 격차의
추이에 대한 분석 결과는 다음과 같음.
- 지역경제력의 측정지표로 다양한 지수들을 고려할 수 있으나, 노동과 자본의 지역 간 흐름 등을 감안할 때 지역내총생산(Gross Regional Domestic Product, GRDP)에 역외소득 유출입까지 고려한 지역총소득(Gross Regional Income, GRI) 혹은 지방소득세가 지역경제력의 적절한 지표인 것으로 판단됨.
· GRDP는 일정 기간 동안 지역내 생산자가 생산활동을 통해 창출한 생산측면의 부가가치를, GRI는 지역내 생산요소 공급자가 생산활동에 참여하여 벌어들인 소득을 나타냄.
· GRI는 GRDP에서 다른 지역으로부터 수취한 소득을 합산하고 다른 지역으로 지급한 소득을 차감한 것으로 GRDP보다 지역경제력을 더 잘 대표하는 것으로 분석됨.
- 지난 20년 동안 비수도권 출신 20대 상당수가 수도권 대도시 지역으로 이동하는 흐름이 지속됨.
· 또한 최근 수도권의 외연이 실질적으로 충청권으로까지 확대되고 있음.
· 그 결과 인구가 증가하는 수도권과 충청권의 경우 1인당 GRI가 GRI보다 더 느리게 증가함으로써 실제 그 지역의 경제력을 과소평가하는 경향이 있는 것으로 보임.
- 수도권은 도소매·숙박·음식점업과 출판·금융·부동산·사업서비스업등이 과도하게 발달한 산업구조를 보임.
· 특히 서울은 GRDP의 80% 이상이 이 두 산업부문에서 발생함.
· 더욱이 영업잉여와 재산소득은 물론 피용자보수도 수도권 집중도가 높음.
· 이는 관련 부문의 법인 본사들이 밀집해 있는 수도권, 특히 서울에 고소득자들이 많이 거주하고 영업잉여와 재산소득의 대부분이 서울로 집중되는 경향이 있음을 보여줌.
○ 재정분권과 지역 간 격차에 관한 실증분석 결과는 다음과 같음.
- 재정분권 지수인 자체세입 비율 등을 포함한 분석결과, 자체세입 비율의 확대는 대체로 지역경제력의 수렴속도를 촉진시키는 것으로 나타남.
- 재정분권이 1인당 GRI의 지역 간 격차에 미치는 영향 및 그 과정에서 여러 재정형평화제도의 역할에 대한 분석 결과는 다음과 같음.
- 2004~2017년 동안 지방세 비율을 설명변수로 갖는 기본 회귀식에 1인당 보통교부세 등을 설명변수로 포함하는 경우, 1인당 GRI의 지역 간 격차는 1인당 보통교부세와 음(-)의 관계를 갖지만, 지방세 비율과 1인당 보통교부세의 교차항과의 관계는 확인되지 않음.
· 1인당 지방소비세 형평화 규모 등을 설명변수로 포함하는 경우, 1인당 GRI의 지역 간격차는 1인당 지방소비세 형평화 규모와 양(+)의 관계를 맺지만, 지방세 비율과 1인당 지방소비세 형평화 규모의 교차항과는 음(-)의 관계를 형성함.
- 2004~2017년 동안 전국 자체세입 비율 등을 설명변수로 갖는 기본 회귀식에 1인당 보통교부세 등을 설명변수로 포함하는 경우, 1인당 GRI의 지역 간 격차는 1인당 보통교부세와 음(-)의 관계를 형성하고, 시·도 자체세입 비율 및 그것의 차이(순자체세입 비율)와 1인당 보통교부세의 교차항과도 음(-)의 관계를 보임.
· 2010~2017년 동안 전국 자체세입 비율 등을 설명변수로 갖는 기본 회귀식에 1인당 지방소비세 형평화 규모 등을 설명변수로 포함하는 경우, 일부 모형들에서 1인당 GRI의 지역 간 격차는 1인당 지방소비세 형평화 규모와 양(+)의 관계를 맺지만, 전국 자체세입 비율 및 시·도의 순자체세입 비율과 1인당 지방소비세 형평화 규모의 교차항과는 대체로 음(-)의 관계를 형성함.
□ 결론
○ 본 연구는 최근 핫이슈가 되고 있는 재정효율성과 지역 간 격차에 재정분권이 미치는 영향을 검증해 보고자 하였음.
- 공공부문 고용확대 및 재정규모 증가 등으로 효율적 재정운용에 대한 관심이 다시금 높아지고 있고, 지역 간 격차 또한 균형발전 노력 등에도 불구하고 악화일로를 걷고 있음.
- 만약 재정분권이 이 들 분야에서 긍정적으로 작용한다는 논거를 제시할 수 있다면, 향후 재정분권 논의 확장에 나름 기여하는 바가 있을 것으로 봄.
○ 본 연구에서 살펴본 내용을 종합적으로 아래와 같이 정리할 수 있음.
- 첫째, 우리나라의 세입분권 수준은 낮은 편이며, 지방세 뿐 아니라 세외수입이나 지방채 등 자체적인 재원조달 채널 확보에 나설 필요가 있으며, 같은 맥락에서 지금과 같은 지방재정의 수량적 확대보다는 제도적으로 재정자율성을 제고하는 노력이 필요함.
- 둘째, 국내외 관련 지표들을 통해 살펴본 우리나라 재정의 효율성은 대체로 하락하고 있거나 개선의 여지가 있는 것으로 평가할 수 있었고, 다만 징세비용 등 극히 제한적인 영역에서 효율적 운용이 이루어지는 것으로 평가됨.
- 셋째, SFA모형을 이용하여 16개 광역자치단체를 대상으로 분석한 결과, 전체 세입에서 지방세가 차지하는 비중이 클수록 (비용 측면에서의) 재정효율성이 개선됨을 발견할 수 있었는데, 이는 높은 자체재원 비중이 비용최소화의 유인으로 작용하고 있을 가능성을 시사함.
- 넷째, 자체세입 비율 등의 재정분권 확대는 지역경제력의 수렴을 촉진시킴.
- 다섯째, 이러한 긍정적 효과는 보통교부세나 지방소비세 등과 같은 재정형평화 기제와의 상호작용을 고려하더라도 여전히 유효한 것으로 나타남.
○ 분석결과를 종합해 보면 자체재원의 확충이 지역 간 catch-up을 촉발할 수 있다는 시사점을 도출할 수 있음.
- 일반적 시각에서 재정분권-재정효율성 채널과 재정분권-지역 간 격차 채널은 상충될 가능성이 큼.
· 즉, 재정분권으로 자치단체 재정의 효율성이 제고된다고 할 때, 그 효과는 이미 상대적으로 세수기반이 견고한 지역에서 더 크게 발현될 것이며, 이는 자치단체 간 차이를 확대시킬 수 있음.
- 그러나 반대로 재정효율성에도 한계수확체감의 법칙이 존재한다면, 자체세입 확대로 인한 재정효율성 제고 효과는 상대적으로 재정기반이 취약한 자치단체에서 강하게 나타날 수 있음.
· 이 경우 빈곤 지역의 성장률이 부유한 지역을 상회함으로써 중장기적으로 두 지역의 1인당 소득이 수렴하는 catch-up 현상이 나타날 수 있음.
· 다만 이는 재정분권, 재정효율성, 지역 간 격차 간 상호작용 분석을 통해 추후 입증되어야 할 과제라는 점에 유의할 필요가 있음.
- 자체재원의 확대가 재정효율성을 높여줄 뿐 아니라 지역 간 격차 해소에도 긍정적이라는 본 연구에서의 분석결과는 이러한 가능성을 제시한 것으로 풀이할 수 있음.
○ 본 연구의 한계 및 추후 과제
- 본 연구에서는 이론적으로 재정분권이 재정효율성 제고로 이어지는데 매개역할을 하는 재정책임성 문제를 직접적으로 다루지 않았으므로 시사점 도출에 한계가 있음.
· 또한 가용자료의 부족으로 일부 세출기능에 국한하여 분석을 수행한 것도 연구의 한계로 지적 가능함.
- 지역 간 격차 분석에 있어서도 광역과 기초 자치단체 간 격차 양상이 다르게 나타날 수 있으나, 분석대상을 광역자치단체로만 국한했다는 점도 추후 연구를 통해 보완되어야 할 부분임.
- 추후 관련 자료의 구축을 통해 재정분권, 재정효율성, 지역 간 격차 세 변수의 상호작용 관계를 보다 직접적으로 조명할 필요가 있음.
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