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집단갈등(사회갈등) 해소방안으로서의 소송대체분쟁해결방안(ADR) = 절차경시 및 절차 무시 경향을 극복할 수 있는 시스템 구축의 필요성
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2010
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Korean
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676-712(37쪽)
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우리 사회에서 집단시위 등의 방법으로 표출된 집단분쟁(사회갈등)의 문제는 어제 오늘의 일이 아니다. 1970년 후반을 거쳐 1980년대 그리고 2000년대인 현재에 이르기까지 집단분쟁에 대한 해결방법의 개발은 한시도 지체할 수 없는 중대한 과제가 되고 있다.
다만 끊임없이 이어지고 있는 집단분쟁에 대하여 그동안 법률가들은 집단시위 자체가 불법이므로 강력하게 처벌하면 되지 민사상으로는 문제될 부분이 별로 없다고 생각하거나, 집단행동은 법을 뛰어 넘는 영역이라는 인식을 하는 경우가 적지 않았다. 문제는 분쟁해결을 전문(업)으로 하는 법률가들이 빠진 자리를 분쟁 유발자군에 속한다고 할 수 있는 선출직 정치인, 행정관료, 각종 이익단체, 분쟁기술(테크닉)만을 익힌 사람들이 대신하고 있다는 사실이다.
정치인들은 자신이 원하는 방향으로 분쟁을 끌고 가는 것을 대화로 생각하는 경향이 있고, 관료들은 주민공청회나 설명회를 번거로운 요식행위로 여긴다. 전문가는 자신을 고용한 사람들만을 상대로 대화를 한다. 고용된 전문가들 사이의 날선 공방은 일반인들이 전문가전체를 무시하거나 불신하게 만드는 요인이 된다.
여기에 보태어 많은 비법률분야 전문가들은 한결같이 법원의 소송절차를 형식적이고 불합리하며 개선이 가장 필요한 분야로 인식하는데 머물고 있다. 이들은 경직된 법원의 소송절차가 문제의 근원이라고 하면서 보다 근본적인 방법인 의사소통(대화; communication)을 지나치게 강조한다. 이 때문에 새로운 방법으로 제시한 소통 역시 절차의 하나이며 소통을 위한 시스템(절차)의 마련이 대화의 가장 중요한 도구라는 사실을 간과하는 경향이 있다. 이들은 법원의 소송절차가 문제가 있다는 결단만을 내리고 있을 뿐 왜 그리고 어떤 부분이 문제인지에 대해서는 관심을 가지려고 하지 않는다.
필자는 소통으로 집단갈등(사회갈등, 공공갈등1))을 해결할 수 있다거나 해결하여야 한다는 생각의 기본 방향이 정당함에는 공감한다. 그러나 그것만으로 충분하지 않다는 현실적인 한계도 인식할 필요가 있다고 생각한다. 왜냐하면 한 방법의 장점만을 생각하기 전에 그 방법의 단점을 다른 방법의 장점으로 보완할 필요가 있다는 인식이 절차를 다루는 사람들이 가져야 할 기본 중의 기본적 자질이기 때문이다. 소송대체분쟁해결방안을 해결할 동영상(집단분쟁)을 잘 찍기 위해서는 소송절차 및 우리 사회의 분쟁현실이라고 하는 기본적인 사진기술(소송절차)에 대한 충분한 이해가 필요한 것이다.
소통기술만을 강조하는 입장은 법원의 소송절차를 ‘대체(代替)’하는 방법을 찾는데에만 주의를 기울인 나머지 소송절차에서도 하지 않는 기본 절차구성에도 실패하여 분쟁이 끝없이 지연되고 반복되는 결과를 초래하고 있다. 절차법에서 말하는 “절차의 지연은 절차의 거부와 같다(Justice delayed, justice denied)”는 법언에 해당하는 상황이 한탄강댐갈등의 여러 국면에서 발견된다.
더욱 문제는 절차에 대한 경시나 악용이 소통기술만을 강조하는 비법률가에게서만 것이 아니라는 점이다. 우리 사회 각 직역의 이익단체들 역시 자신이 고용한 법률가들을 동원하여 집단갈등 또는 공공갈등 관련 절차법의 정비를 저지하거나 자신의 영역은 제외되도록 하는 조직적인 노력을 기울여 왔다. 행정부 역시 한탄강댐갈등관리시스템의 구성과정에서 보듯이 절차구성과 전담팀의 구성을 행정부에서 주도하여 행정부의 정책집행에 유리하게 함으로써 절차를 수단으로 이용한 측면이 있다.
그런데 이처럼 자기 직역의 이익을 위하여 사회절차를 이용하는 것은 사회간접자본(social overhead capital)의 하나라고 할 수 있는 절차의 기본을 무너뜨린다는 점에서 심각한 문제가 있다. 절차 무시 또는 경시는 자신의 작은 이익을 위하여 국가 및 사회유지의 근간이 되는 기본절차 즉, 일종의 경기규칙을 무너뜨리는 것이기 때문이다. 필자 역시 소송대체분쟁해결방안의 활성화를 위해 노력하는 협상ㆍ조정ㆍ중재 전문가들과 마찬가지로 기본적으로 법원에 의한 일도양단(一刀兩斷)의 판결보다는 대화와 타협을 중심으로 분쟁을 해결하는 것 더 좋다는 의견에 적극 찬성을 한다.
그러나 그 이전에 소송대체분쟁해결제도의 기반 또는 전제가 되는 기존의 소송제도에 대한 신뢰를 심어주는 일이 우선되어야 한다. 아무리 소송대체분쟁해결제도를 강조하기 위한 목적이라고 하더라도 기존의 소송제도를 폄하하거나 소송제도의 문제점을 부각하는 방법은 지혜로운 방법이 아니다. 무엇보다 집단갈등(공공갈등)은 분쟁해결을 위한 합리적(合理的) 논의(論議)의 장(場)을 구성하는 것이 최우선되어야 하는 과제이기 때문이다.
소송대체분쟁해결제도와 소송제도는 모두 절차에 관한 것이며 그 동안 이들 절차들이 활성화되지 않은 원인은 절차 마인드 또는 신뢰부족에 기인하는 점이 매우 크다. 절차마인드 부족이 현재 빈발하는 집단갈등 또는 공공갈등의 중요한 원인 중의 하나인 점도 분명하게 인식할 필요가 있다.
그러므로 시스템을 구축하는 입장에서는 댐건설갈등에서 합의결과를 인정하지 않고 집단행동을 계속한 주민들의 약속위반을 탓하기 전에 대통령의 약속으로 구성된 한탄강댐갈등관리준비단이 기본적으로 행정조직(특수행정조직)이며 대통령을 포함한 행정 및 정치권력의 영향력에서 자유롭지 못했다는 측면에서 중립적 조정자의 역할을 제대로 수행하지 못한 부분을 좀 더 주시할 필요가 있다. 집단소송제(대표당사자소송제)의 도입에 대하여 야당일때에는 반대를 하다가 집권당이 되고 나서 반대에서 찬성으로 입장을 바꾸는 모습, 거꾸로 여당이었다가 야당이 되자 제도도입을 반대하는 모습은 극복되어야 한다.
“헌법 위에 국민정서법, 떼법이 있다”는 말은 각종 명목으로 집단시위를 하는 사람들에게만 해당하는 말은 아니라는 것을 알 수 있다. 경우에 따라 여기에는 정치인, 국가, 지방자치단체, 주민들, 환경단체가 모두 포함될 수 있다. 왜냐하면 ‘떼를 쓴다’는 표현 속에는 이미 합의된 절차를 무시하는 것은 물론이고, 사회의 근간이 되는 일반(소송)절차를 합리적인 논의의 장이 아니라 요식행위로 여기고 소송절차의 약점을 이용하여 시간을 끌면서 자신의 주장을 관철하려는 것도 포함하여야 하기 때문이다. 입법자체를 저지 또는 방해하거나 입법내용을 자신에게 부당하게 유리하게 만드는 것도 여기에 포함된다. 떼를 쓰는 방법이 조금 다를 뿐이다.
우리사회의 집단분쟁이 대규모화되고 격렬해지는 가장 큰 원인은 중립적인 조정자를 배척하고 중립적일 수 있는 절차법의 위상을 끌어내려 자신의 이익을 위하여 이용한 데 있었다고 할 수 있다. 중립적인 조정자나 절차법을 보호함으로써 사회전체의 이익을 지키기보다는 자신의 이익을 위해 너도 나도 절차의 취약한 부분을 이용하고 절차 및 중립인을 이용한 결과가 현재의 혼란을 초래하였다고 할 수 있다. 절차의 권위와 기본을 무너뜨린 데 대한 대가를 전체로서의 공동체가 지는 것이 아닌가 한다.
이를 위하여 필자는 미국에서는 복수구소송(광역소송; MDL; Multi-District Litigation)과 같은 방식의 의사결정권의 집중(concentration of decision making), 외부의 민간전문가를 활용하는 특별사법보좌관(special master), 분배절차관장 기관의 설치, 분배기금의 확보, 전문감정인의 확보, 민간역량의 최대 활용을 통하여 국민들의 신뢰를 확보할 수 있는 국가분쟁해결센터(national dispute resolution center)를 구축할 것을 제안한다.
집단분쟁해결기구는 한국법학원이 주관하는 한국법학자대회의 개최방식에서 참조할 부분이 적지 않다. 예를 들어 대법원, 법무부, 헌법재판소, 대한변협, 법학교수회가 공동으로 조직을 구성하여 운영하면서 변호사, 협상, 조정, 중재를 전문으로 하는 전문인력을 모두 포섭하는 방식을 고려하는 것도 훌륭한 방법의 하나가 아닌가 한다.
센터는 기본적으로 분쟁 또는 갈등 전체를 관리하고 아우르는 구심점(求心點)의 역할을 하여야 한다. 이를 위하여 기본적으로 법원과 연계되는, 사법기능을 포괄하는 기구를 설립하고 그 기구 내에 협상, 화해, 조정, 중재 등의 다양
Mass disputes and large scale demonstrations are pervasive and repetitive in Korea for a long time. We depict this phenomena of Korea "mass demonstration republic" or "the almighty demonstration trend".
Mass tort case or mass dispute cases are becoming core characteristics of 21st century countries and this case is not appropriate for settling with a mass demonstration. We need to make a new system reform to handle this case efficiently.
Government officials want to compromise with the people who live near the construction site of dam, road and social overhead capital(SOC). Manufacturers also have a strong needs to establish guidelines for managing high volumes of litigation with various individuals spread around the country.
But in mass tort situations, traditional methods are often inadequate. What's needed instead is a centralized dispute management system that develops a successful, sustainable defense and returns from repetitive similar disputes.
In spite of these hard conditions, it is deplorable that there is rare discussions on systematic reform for soothing mass disputes in Lorea. Almost all lawyers are stay away from the mass demonstration case and they think it just a crime or beyond area of law. Politicians are trying to abuse it as a chance of unifying his own people and gathering votes. Government officials regard public hearing as formalities and sometimes these indifferent behavior stir public anger. The expert concerned love to communicate with the employer as a hired gun.
Trying to find solution to this growing social issue on mass disputes, I researched ‘Han-Tahn River conflict management system(한탄강댐갈등관리시스템 in Korean)’ and its limits. The system tried to find solutions by establishing 'Hank-Tahn River dispute management committee(한탄강댐 관리준비단 in Korean)', 'Hank-Tahn River dispute management sub-committee(한탄강댐갈등조정소위원회 in Korean. It consists of four persons)', 'Hank-Tahn River mediation council(한탄강댐 조정회의 in Korean. It is consist of pro dam construction inhabitant, opposing dam construction inhabitant, government officials, environmental groups)'.
But Hank-Tahn River dispute management committee, which is only another kind of special government committee, organized directly 'Hank-Tahn River dispute management sub-committee' and 'Hank-Tahn River mediation council'. After about 6-8 month's conference, Hank-Tahn River mediation council handed their whole final decision over Hank-Tahn River dispute management sub-committee conditionally and the sub-committee finally decided that "the construction plan of Hank-Tahn River vacated, but instead of it 'flood control dam' will be newly constructed".
After the final decision, a lot of inhabitants and local government officials protested violently and questioned about the impartiality of Hank-Tahn River dispute management committee and Hank-Tahn River dispute management sub-committee. The opposing inhabitants asked to put this case to a vote according to the condition of handover contract.
Han-Tahn River conflict management system failed to reach peaceful solution and the case transferred civil litigation process after all. The failure of this system is mainly due to the lack of independence from central government and president's political intent. The lack of due process mind or process disregarding mind is also important factor.
Another examples of process disregarding mind has been appeared in the law making process. In the judicial process of enacting 'securities related class action', the FKI(the Federation of Korean Industries, which consists of Korea's major conglomerates and associated members) and other business organizations make the bill adapted to their tastes. They are now blocking the enacting act of general class action law.
Their process disregarding work is going on the course of drafting 'consumer group action' and 'mass dispute mediation procedure' of Framework Act on Consumers. In those act, consumers are
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