분야별 규제영향분석(금융분야) = A Study on the Regulatory Impact Analysis: Statement in Financial Sector
`행정규제기본법`에 의하면 신설ㆍ강화되는 중요규제는 계량적인 방법으로 규제의 비용과 편익을 비교하는 규제영향분석서(RIAstatement)를 의무적으로 첨부할 것을 규정하고 있다. 규제영향분석제도는 불필요한 규제신설을 억제하고 규제가 필요한 경우에는 규제로 발생하는 사회적 비용을 최소한으로 줄여 규제집행의 효율성을 증가시키기 위해 만들어진 제도로서 규제품질관리를 위해 중요한 역할을 담당하고 있다. 보고서는 금융분야의 규제영향분석서를 평가하고 실제로 규제영향분석을 수행하여 규제영향분석 작성시의 문제점이 무엇이고 이런 문제점을 극복하고 한 단계 보다 발전한 규제영향분석이 실시되기 위한 조건이 무엇인지 탐구하였다.
금융분야 규제영향분석을 검토하기 전에 먼저 우리나라의 금융분야 규제현황 점검을 통해 규제실태와 문제점을 간단히 살펴본 결과 우리나라는 은행과 종금사의 규제와 기타 비은행 금융기관의 규제가 그 형태에 있어 비대칭적인 요소가 존재함을 살펴보았다. 은행권은 기준설정 규제가 다수를 점하였고 기타 비은행 금융권은 작위부작위의무가 다수를 점하였다. 은행권과 기타 비은행 금융권 사이의 비대칭적 규제는 1997-8년의 규제개혁의 결과는 아니며 규제제정 때부터 나타난 현상으로 파악되었다. 이것은 금융업계의 특성을 반영한 것일 수도 있으나 우리나라의 경우 금융업은 전업원칙에 겸업을 예외적으로 허용하는 열거주의 방식(positive system)을 채택하고 있어 금융업의 겸업화가 진행되면서 더욱 부각된 동종 상품에 대한 차별적 규제 문제와 관련 있는 것으로 판단된다.
따라서 이런 문제를 해결하려면 금융관련 법규들의 제ㆍ개정해야 하고 이때 규제영향분석이 얼마나 충실하게 수행되는가에 따라 비대칭적 규제를 비롯한 금융분야 규제의 품질이 전반적으로 제고될 수 있다.
우리나라 규제영향분석 제도의 실태를 조사하기 위해 규제담당공무원을 대상으로 설문조사를 실시한 결과는 다음과 같다. 첫째, 규제영향분석이 충분한 시간을 가지고 이루어지지 못한다. 둘째, 규제영향분석시 전문가나 피규제그룹으로부터 충분한 의견수렴이 부족하다. 셋째, 분석시 자료수집이 불충분하다. 넷째, 분석에 필요한 기법들을 제대로 알지 못한다. 따라서 대다수 공무원이 규제영향분석시 외부 기관의 도움이 필요하다고 대답하였다. 결국 이런 시간상의 촉박함과 분석역량 부족, 분석에 필요한 각종 자료수집활동의 미진 등으로 규제영향분석서가 제대로 작성되지 않고 있는 것으로 파악되었다.
또한 각 부처에서 작성한 규제영향분석서 평가 결과 현재의 8개항목 20개 평가요소 대부분이 제대로 평가되지 않고 있는 것으로 조사되었다. 규제의 필요성에 관한 항목은 22%만 제대로 평가되었고, 나머지 항목에 대해서는 전체 분석서의 10%에도 못 미치는 건수만이 잘된 분석으로 나타났다. 이런 결과는 부처에 따라 약간의 차이는 있지만 대체적으로 공통적으로 나타난 문제였다. 부처들 중 에서는 산자부의 규제영향분석이 상대적으로 가장 잘 된 것으로 평가(전체 평가대상의 16.5%가 잘 된 평가로 분류됨)되었다.
다음으로 금융분야의 규제영향분석서를 평가한 결과, 규제의 필요성에 대한 항목은 대체로 상대적으로 평가가 제대로 이루어진 반면 대체수단이나 비용편익분석 항목에서는 아주 저조한 평가를 받았다. 이런 문제들과 함께 금융분야 규제영향분석서를 실제로 작성할 경우 다음과 같은 문제점을 지적할 수 있다. 먼저 금융분야 규제가 기준설정이나 작위부작위 의무부과 내용이 많기 때문에 그것의 비용편익분석이 용이하지 않다. 이것은 비용편익분석은 규제로 인한 직접적인 그리고 측정가능한 기회비용을 대상으로 하기 때문에 기준설정과 같은 금융분야의 제도적 골간이나 운영기준에 대한 규제는 그 기회비용이 금융권뿐만 아니라 경제전반에 미치는 경우도 있고 측정가능한 직접적인 비용보다는 그것의 간접적 효과들 여타 시장에 미치는 효과나 거시적 효과들, 경제주체의 예상과 상호작용에 영향을 주어 장기적으로 나타나는 효과 등의 평가가 중요하게 대두된다. 따라서 금융분야처럼 경제 전반에 미치는 효과나 산업 전반에 미치는 효과를 평가하는 것은 비용편익분석보다는 규제의 효과에 대한 경제적 분석을 실시하는 것이 더 합리적이다. 경제적 분석은 물론 자원의 효율적인 재분배가 분석의 중심이 될 것이고 직접적인 비용과 편익의 발생보다는 일정한 경제적 메커니즘을 통해 그 효과가 금융산업의 생산성이나 산출규모, 기타 산업에 미치는 영향 등이 분석될 수 있을 것이다. 이런 경우에는 현재의 비용편익 평가항목을 경우에 따라서는 분석 내용이 경제적 분석으로 대체가능하도록 수정할 필요가 있다. 이런 평가 내용의 전환으로 금융분야의 전문가나 담당 공무원의 평가 수행이 더 용이해질 수 있을 것이다.
또 다른 문제는 분석과 필요한 데이터의 부재이다. 이것은 금융규제의 경우 감독당국이 데이터를 독점하고 있는 경우가 많은데 이것은 금융규제가 피규제자들에게 민감한 사안이고 이해관계가 얽혀있기 때문에 함부로 관련 자료를 유출하기 어렵다는 견해가 분석을 더욱 어렵게 할 수 있다. 금융분야의 데이터는 공식적으로 개방된것보다는 해당 규제의 비용편익을 분석할 때 보다 미시적인 데이터나 금융기관 내부의 자료가 필요한 경우가 많은데 이런 데이터는 분석자가 쉽게 구하기 어려운 것들로 단시간내에 분석을 어렵게 하는 요인이 되고 있다. 더욱이 필요한 데이터를 구하기 위해 설문조사의 결과를 이용해야 하는 경우에는 시간뿐만이 아니라 비용도 배가되기 때문에 분석은 더욱 요원해진다.
이런 데이터 문제를 해결하기 위해 규개위나 각 부처의 규제담당 공무원은 규제영향분석과 관련된 데이터베이스를 구축하여 관리하는 방법이 있을 수 있다. 그렇게 하기 위해서는 각 부처에서 생산된 규제영향분석서에 담긴 데이터를 데이터베이스 담당 공무원이 수집하여 관리하며 분석자가 요청할 경우에 일정한 조건하에서 자유롭게 이용할 수 있는 제도 마련이 시급한 것으로 판단된다.
마지막으로 규제영향분석서의 평가항목의 형식성 또한 분석을 어렵게 하는 요인의 하나로 작용하고 있다. 현재 8개 항목 20개 평가요소에 대해 분석을 실시해야 하지만 이런 세세한 분류 자체가 너무 형식적이고 경직적이어서 실질적인 분석에 도움이 되지 않는 경우가 많다고 하겠다. 따라서 단기적으로는 어려우나 장기적 관점에서 현재의 8개 평가항목을 주요항목을 중심으로 5개 정도로 줄이고 평가요소도 대폭 정리하여 평가의 핵심적 요소를 강조하는 방향으로 분석서의 양식이 개선되어야 할 것이다.
Regulatory Impact Analysis(RIA) is an important instrument to upgrade quality of regulations. In Korea, the RIA is introduced since 1998 but we have some problem in conducting RIA. This report examines the problem of conducting RIA in financial sector relying to a survey and registered regulation statistics in the Regulatory Reform Committee.
According to the preliminary analysis of Korean financial regulation, there are asymmetry between regulations of bank agencies and non-bank financial institutions. Banking institutions have more standard requirements than command and prohibition type regulations. This concerns the fact that the Korean financial regulatory agency regulates the same kind of financial product with different laws and principles. It poses efficiency problem when Korean banking institutions extend their business areas.
The survey result on the state of conducting RIA in Korea shows that first, insufficient time to conduct RIA, second, insufficient consulting with regulatees, third, insufficient data collection, fourth, insufficient RIA conducting experience accumulation.
Korean RIA statement has 8 evaluation areas, but most of it has not been sufficiently evaluated. To improve quality of RIA in financial sector, we need to apply more economic evaluation instead of benefit-cost analysis, prepare institutional arrangement to collect and manage financial institution`s data, and finally reorganize and simplify 8 evaluation areas and 20 evaluation elements.
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