순환경제 이행 진단을 위한 통합 평가지표 개발 및 활용방안 구축 = Development and Utilization of a Monitoring Indicators for Assessing the Transition towards a Circular Economy

국문 초록 (Abstract)

Ⅰ. 서론
1. 연구의 배경
ㅇ 전 세계적으로 ‘대량 생산-소비-폐기형’의 선형경제 구조 하에서 폐기물 다량 발생, 기후변화, 자원 수급의 불안정성 등 다양한 환경문제가 초래되고 있음
ㅇ 앞으로 지속가능발전을 위해서는 기존의 선형경제 구조에서 벗어나 천연자원의 사용을 줄이고 자원의 선순환을 추구하는 순환경제로 전환해 나갈 필요가 있음
ㅇ EU, 프랑스, 일본 등 해외 주요국에서는 순환경제로의 이행 상황을 평가하기 위해 ‘순환경제 모니터링 지표’를 개발하여 순환경제의 중장기 목표를 달성하기 위한 새로운 정책 수립에 활용하고 있음
ㅇ 국내의 경우 『제1차 자원순환기본계획(2018-2027)』이 수립·추진되어 순환경제 실현을 위한 기반이 마련되어 있으나, 주요 지표가 폐기물 원단위 발생량, 최종처분율, 순환이용률, 에너지 회수율 등 제품의 ‘폐기 단계’로 국한되어 있어 자원의 순환성을 고려하기 어려움
ㅇ 이에 제품의 전 주기(생산, 소비, 폐기물 관리, 재생) 단계별 주요 요소를 포괄하고, 자원효율성 및 원재료 관점으로 확대하여 경제에 투입되는 자원의 지속적인 이용을 판단하기 위한 지표 마련이 필요함
2. 연구의 목적
ㅇ 본 연구에서는 국내 순환경제 사회로의 이행 상황을 진단하기 위해 자원 전 과정에 대한 ‘자원효율성’ 및 ‘순환성’을 평가할 수 있는 모니터링 지표를 마련하고, 그간의 추이를 분석함으로써 앞으로의 정책 의사결정에 있어 우선순위를 설정하는 데 기여하고자 함
Ⅱ. 국외 순환경제 모니터링 지표 개발 현황
1. 정부 차원에서 추진된 순환경제 모니터링 동향 분석
□ EU, 프랑스, 일본 등 해외 주요국에서는 순환경제 목표 및 전략을 마련한 이후 자원 전 과정에서의 주요 동향과 패턴을 모니터링하고 있음
□ EU 집행위원회는 2015년 ‘순환경제 패키지’를 통해 순환경제로의 진전 상황을 평가하기 위한 모니터링 체계의 필요성을 강조함. 이후 기존의 지표들을 참고하여 2018년 순환경제 모니터링 프레임워크를 발표함
ㅇ EU의 모니터링 체계는 ‘생산 및 소비’, ‘폐기물 관리’, ‘이차원료’, ‘경쟁력과 혁신’의 4단계로 분류되며, 총 10개 지표로 구성되어 있음
□ 프랑스는 2015년 「녹색성장을 위한 에너지 전환에 관한 법률」 제70조에 순환경제의 목적을 “채취, 제조, 처분의 선형경제 모델에서 벗어나는 것”으로 명시하고, “지속가능발전을 위한 생태 전환의 국가전략”에서 천연자원과 탄소의 적절한 사용을 추구하는 새로운 순환경제 모델의 중요성을 강조함
ㅇ 프랑스 ADEME(환경에너지관리부), MEEM(환경에너지해양부), SOeS(지속가능발전위원회의 모니터링 및 통계부)는 유관 협회 및 산업단체와 함께 순환경제를 모니터링하기 위해 총 10개 지표를 개발함2)
□ 네덜란드는 2016년 「2050 네덜란드 순환경제」를 통해 현 세대와 미래 세대를 위한 지속가능한 경제를 목표로 함. 또한 제품의 수명을 연장하고 이를 재활용하여 고품질의 이차원료를 생산함으로써 천연자원의 사용을 저감하는 데 최종 목적을 두고 있음
ㅇ 네덜란드 환경평가청은 통계청 및 국립 공중보건환경연구소와 함께 순환경제 전이과정 지표와 영향 지표를 구분하여 총 21개 지표를 제안함
□ 일본은 「순환형 사회형성 추진 기본법」에 의거하여 천연자원의 소비를 억제하고 환경부하를 줄일 수 있도록 총 4차에 걸쳐 ‘순환형 사회형성 추진 기본계획’을 수립·추진하고 있음
ㅇ 『제4차 순환형 사회형성 추진 기본계획(2018)』은 순환형 사회 전체상 지표와 7개 부문별 지표를 제시하고 있음. 전자의 경우 물질흐름 지표로 자원생산성, (입구측/출구 측) 순환이용률, 최종처분량을 대표 지표로 설정하였으며, 그 외에도 지속가능한 사회형성, 다양한 지역순환공생권 등 7개 부문을 설정하고 각각의 지표를 마련함
2. 민간 차원 및 학계에서의 순환경제 모니터링 동향 분석
□ 2020년 1월 지속가능발전을 위한 세계경제인협회(WBCSD)는 기업의 순환성을 측정하는 지표(CTI: Circular Transition Indicators)를 마련하고 지표의 산정방법 및 지표를 이용한 목표 설정 등에 대해 설명하는 매뉴얼(User Manual V1.0)을 발표함
□ 앨런맥아더재단(EMF)이 2015년 제시한 물질순환성 평가방법론에는 물질흐름과 다양한 보완 지표가 포함되어 있음. 개발된 지수는 주요 지표, 물질순환 지표, 제품 또는 기업의 물질흐름의 복원 및 재생 정도를 측정하고 추가 영향을 고려할 수 있는 보완지표로 구성되어 있음
3. 시사점
□ 자원의 투입, 사용, 폐기 등의 전 과정에 있어 자원의 효율적인 이용(자원효율성)과 순환성(지속성)을 촉진하기 위해서는 폐기물 처리의 사후 관점에서 더 나아가 사전 예방적 관점에서 정책을 추진해야 하며, 순환경제 이행 상황을 진단 및 평가하기 위한 모니터링 지표 역시 폐기물 측면뿐만 아니라 생산 및 소비 단계를 포함한 전 주기적 측면에서 검토할 필요가 있음
ㅇ EU 순환경제 모니터링 지표 특성을 분석한 결과, 원재료, 자원효율, 재활용, 지속가능 발전목표(SDGs) 요소가 포함되어 있음을 확인할 수 있음
□ EU, 프랑스, 일본의 순환경제 모니터링 지표를 종합 검토한 결과, 폐기물 발생 및 재활용률 측면뿐만 아니라 자원생산성, 원재료 자급률과 같은 자원효율 측면, 순환물질 이용률 등의 이차원료 활용 측면, 순환경제 관련 일자리 및 부가가치 등 영향 측면이 포함되어 있음
Ⅲ. 국내 순환경제 이행 진단을 위한 모니터링 지표 개발
1. 국내 지속가능발전 지표 등 유관지표 특성 분석 및 분류
□ 「자원순환기본법」에 따른 『제1차 자원순환기본계획(2018-2027)』 내 자원순환 지표와 『제3차 지속가능발전 기본계획 변경계획(2016-2035)』의 국가지속가능발전목표(K-SDGs) 지표 외에도, 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」에 따른 『제1차 자원순환기본계획(2011-2015)』 내 지표, 통계청의 녹색성장 지표, 『제5차 국가환경종합계획(2020-2040)』 지표 내 순환경제와 관련성이 높은 지표 등을 발췌하여 목록화함
□ 이후 각 지표별 의미 및 산정방법을 조사하였으며, 국내 데이터 가용성 측면을 검토함.
본 연구에서는 기존 계획 내 지표를 참고하되, 생산-소비-폐기물 관리-재생원료의 전 주기 측면에서 자원순환성을 진단·평가할 수 있는 지표를 도출하고자 함
2. 국내 순환경제 모니터링 지표(안) 마련
□ 국가 자원순환기본계획에서 제시한 생산-소비-관리-재생 단계별 추진전략을 우선 반영하되, 본 연구목적에 맞게 추진전략을 일부 재구성함
ㅇ 총 폐기물 발생량 및 순환이용률 등 지표가 중요하나, 추진전략상에는 생산과 소비단계가 분리되어 있어 사업장폐기물 및 생활폐기물 개별 지표만 제시할 수 있는 상황임. 또한 자원순환성을 고려한 제품이 친환경 소비와 연계될 수 있도록 생산-소비단계를 통합하여 검토함
ㅇ 현행 추진전략에는 제시되어 있지 않으나, 순환경제 실현을 위한 지원수단(기술·혁신) 및 이를 통한 순환경제 부문 산업경쟁력(부가가치), 일자리, 기후변화 등의 효과성을 모니터링 할 수 있는 지표에 대해서도 추가 검토함
□ 전문가, 산업계, 시민단체, 통계개발원 등으로 지표위원회를 구성하여 포럼을 개최하였으며, 전문가 세미나 및 자문회의를 통해 각 부문별 의견을 수렴하여 순환경제 모니터링 최종 지표(안)을 도출함
□ 본 연구에서는 지표(안)을 크게 대표지표와 보조지표로 구성하였으며, 대표지표는 다시 데이터 가용성 측면을 고려하여 ‘단기’와 ‘중장기’ 지표로 구분함
ㅇ ‘단기’의 경우 현재 통계데이터가 구축되어 있거나 대체 통계로 활용 가능하여 수치를 정량화할 수 있는 지표에 해당함
ㅇ 한편, ‘중장기’ 지표는 관련 통계데이터가 아직 구축되어 있지 않아 이에 대한 진단 및 평가가 이루어질 수 없으나 그 지표의 중요성으로 인해 설정된 항목임. 향후 데이터 보완 및 신규 통계 구축을 통해 모니터링이 진행될 필요가 있음
□ ‘순환경제 전 범주‘에 해당하는 ‘기술·혁신’, ‘산업경쟁력(부가가치)’, ‘일자리’, ‘기후변화’ 지표는 생산 및 소비, 관리, 재생의 전 범주에 해당하는 투입 및 성과·영향 지표에 해당함
IV. 국내 순환경제 이행 진단·평가 및 활용방안
□ 본 연구에서 도출한 최종 지표(안) 중 대표지표(단기) 및 보조지표를 활용하여 데이터를 수집하였으며, 지표별 시계열적인 분석을 통해 순환경제 이행 상황에 대한 추이를 분석하고 평가함
□ 본 연구에서 도출한 지표 중 재생자원 이용률, 폐자원에너지 회수 및 사용률, 천연자원환산소비량(RMC), 식품손실률, 물질재활용 및 에너지 회수·사용에 따른 온실가스 배출량 등은 방법론 산정과 함께 통계가 우선적으로 구축될 필요가 있음
ㅇ 재생자원 이용률: 본 연구에서는 EU에서 사용하는 대체 방법론을 활용하여 산정하였으나, 제조단계에 실질적으로 투입된 양에 대한 통계는 부재한 상황임
ㅇ 폐자원에너지 회수 및 사용률: 현재 재활용량 통계는 물질재활용량과 에너지 회수량이 모두 합쳐진 수치로 향후 통계상 분리될 필요가 있으며, 폐자원에너지 회수시설별 에너지 회수량 산정방법이 마련되어야 함
ㅇ 천연자원환산소비량(RMC): 자원소비로 인해 생산되는 1차 가공자원에 대해 천연자원으로 등가환산한 천연자원 소비량에 해당함. 제품 생산 시 원자재등가량(RME: Raw Material Equivalent)을 산정하기 위한 기초통계부터 작성해야 함
ㅇ 식품손실률: 식품 생산에서부터 유통, 소비, 폐기에 이르기까지 각 단계별로 손실되는 양에 대한 데이터 수집이 필요함

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Ⅰ. Introduction
1. Research background
□ Diverse environmental problems are arising worldwide under the “mass production - consumption - disposal” structure of a linear economy.
□ Korea would benefit from a transition to a circular economy because it is a resource-poor country that imports most of its resources and energy from foreign countries. There is a growing concern about resource depletion and market volatility.
□ A number of countries, such as the European Union, France, Japan, and China, have already developed circular economy monitoring indicators and used them to identify the status of progress towards a circular economy at the governmental and nongovernmental policy levels.
□ In Korea, monitoring indicators for diagnosing and evaluating the implementation of a circular economy have not yet been established. The Framework Act on Resource Circulation, the current blueprint for a circular economy in Korea, established national resource circulation goals.
□ The First Master Plan for Resources Circulation established four indicators for confirming the implementation as a follow-up measure. However, all the indicators are limited to the amount of waste generation. The plan also raises the need to develop indicators for analyzing and managing resource efficiency and circularity.
□ It is necessary to develop indicators to monitor the sustainability of resources by broadening the scope to include the resource productivity and recycled materials.
2. Purpose of research
□ The aim of this research is to develop the monitoring indicators and to diagnose the progress towards a circular economy in Korea.
□ This will contribute to establishing a statistical base to evaluate the domestic transition status to the circular economy and achieve the midto long-term goals.
Ⅱ. Domestic and International Trends in Circular Economy Policies
1. Analysis of the circular economy policy objectives, agenda and strategies of foreign countries
□ Since 2010, the EU Commission has aimed to shift from a linear economy to a circular economy. It established resource efficient strategies and suggested directions through a ‘Towards a Circular Economy: A Zero Waste Programme for Europe’ in 2014.
□ The Commission announced a circular economy package containing detailed action plans, laws, and guidelines that emphasized the need for continuous monitoring in 2015 and suggested circular economy indicators to be commonly applied to the EU member states in 2018.
□ France adopted a new resource-efficient social model to promote the circular and low-carbon economy under the ‘Act on Energy Transition for Green Growth’ including measurable goals.
□ The Netherlands issued the ‘A Circular Economy in the Netherlands by 2050’ in 2016, which aims at a future-oriented and sustainable economy for the present and future generations.
□ Japan issued and implemented the ‘Fundamental Plan for Establishing a Sound Material-Cycle Society’ to establish a circular society towards the goal of reducing environmental degradation and natural resource consumption. The plan is issued at five-year intervals, including the first in 2003, the second in 2008, and the third in 2013, and most recently, the fourth plan was released in June 2018.
2. Policies and indicators related to the state of the circular economy in Korea
□ With the implementation of the ‘Framework Act on Resource Circulation’ in 2018, Korea established and executed the first Master Plans for Resources Circulation (2018-2027). The goal is to reduce generation of waste and facilitate circular utilization.
Ⅲ. Trends in Circular Economy Monitoring Indicators Development in Foreign Countries
1. Trends in the circular economy monitoring at the government level
□ The EU's monitoring system consists of 10 indicators divided across four stages: production and consumption - waste management - secondary raw materials - competitiveness and innovation.
□ France’s monitoring indicators consist of three areas of action and seven pillars for a total of 10 indicators. The initial indicators were developed by various agencies and organizations including SOeS, ADEME, and MEEM.
□ In the Netherlands, the Dutch Environmental Assessment Service proposed a system for monitoring the national circular economy implementation plans in cooperation with the National Institute of Public Health and the National Statistical Office of the Netherlands.
□ Japan classified the indicators of circular economy into overall indicators and seven sectoral ones in the 4th Fundamental Plan for Establishing a Sound Material-Cycle Society.
2. Circular economy monitoring trends at the private and academic level
□ The Ellen MacArthur Foundation provided new perspectives on resource productivity, circular activities, waste generation, and energy and greenhouse gas emissions by developing circular economy monitoring indicators.
□ EURES developed indicators to assess resource productivity, and EIP is developing a system to monitor the implementation progress of the strategic plan for raw materials.
3. Implications
□ To promote efficient use (resource efficiency) and circulation (sustainability) of resources throughout the entire resource cycle such as production, consumption, and treatment, it is important to expand the policy development and implementation perspective from waste treatment to waste prevention. In addition, it is necessary to review the monitoring indicators for evaluation and diagnosis across the entire life cycle including production and consumption stages.
□ Accordingly, circular economy monitoring indicators should be reviewed not only for waste but also for raw material flow, resource efficiency, and sustainability. Notably, this process of reviewing monitoring indicators is incorporated into the EU circular economy implementation plan.
□ Indicators at private level in foreign countries commonly include stages of production, consumption, competition, and innovation, and it is recommended that they address resource efficiency, such as resource productivity, raw material self-sufficiency rate and secondary raw materials.
Ⅳ. Developing Monitoring Indicators to Assess the Implementation of a Circular Economy In Korea
1. Domestic indicators related to circular economy
□ Indicators in national master plans such as the First Master Plan for Resource Circulation (2018-2027), the National Sustainable Development Goals (2016-2035), the Fifth Comprehensive National Environmental Plan (2020-2040), and the green growth indicators of Statistics Korea contain waste generation and recycling rates, but the self-sufficiency rate of raw materials, contribution rate of recycled materials, and indicators related to investment, employment, and added values are not treated as relevant indicators in the domestic plan.
□ Therefore, this study aims to develop indicators able to diagnose and evaluate the entire process of material use which includes the stages of production, consumption, waste management, and secondary raw materials and reflect them on the National Circular Economy Monitoring Indicators (proposal).
2. National circular economy monitoring indicators (proposed)
□ Priority was given to the indicators reflecting the implementation strategies proposed in the Master Plan for Resource Circulation (2018-2027). The implementation strategy separates the production and consumption stages, but it is necessary to link eco-friendly consumption to products manufactured in consideration of resource circulation. Therefore, some of the strategies were modified to meet the purpose of this research.
□ Although not provided for in the current implementation strategy, additional indicators such as “technology innovation”, "competitiveness (value-added)," "employment in the circular economy," and "reduction of greenhouse gas emissions" were also reviewed.
□ The final draft of the circular economy monitoring indicators was derived after collecting opinions from experts and practitioners in each field through forums and advisory meetings.
□ In this study, the proposed indicators were both composed of representative and auxiliary indicators. The representative indicators were divided into ‘short-term’ and ‘mid- to long-term’ based on the data availability.
□ Specifically, ‘short-term’ indicators correspond to currently available or alternative statistical data, and ‘mid- to long-term’ indicators consist of important metrics for monitoring but for which diagnosis and evaluation are not possible because of the absence of the relevant statistical data. The indicators need to be monitored and updated based on future data.
Ⅴ. Diagnosis and Utilization of Circular Economy Indicators in Korea
□ The progress towards a circular economy was diagnosed and evaluated through time-series analysis of each ‘short-term’ representative indicator.
□ For ‘mid- to long-term’ indicators of each stage including the circular material use rate, there is a lack of statistical data. The indicators need to be supplemented and improved in the near future.
□ In addition, statistics on material recycling and energy recovery need to be calculated and managed separately and individual goals need to be set for each.
□ The resource circulation management area in the environmental industry statistical survey currently excludes 19 of the 31 industries that were determined in this study to be highly related to circular economy. It is necessary to expand the statistical investigations beyond the existing waste-oriented scope to encompass the items related to the circular economy.
□ Currently, the Ministry of Environment's Resource Circulation Information System calculates and manages not only waste statistics but also national resource circulation indicators included in the Master Plan for Resource Circulation. It is necessary to publicly provide the results of evaluation of the progress towards a circular economy by utilizing the resource circulation information system. This information could be presented in the form of banners so that anyone can easily monitor the implementation status.
Ⅵ. Conclusion and Suggestions
□ In this study, monitoring systems and indicators were developed to diagnose the status of the transition towards a circular economy.
□ According to trend analysis, domestic resource productivity has changed little since 2012, so a policy incentive system is needed in order to enhance resource efficiency.
□ Domestic waste generation and final disposal volume are increasing, while the circular utilization rate is decreasing. In addition, citizens' awareness of recycling in the Consumer Sustainability Consumption Behavior Index is decreasing despite the continuous publicity. This requires more systematic training and publicity, and requires regulatory and support systems for waste generation prevention and recycling.
□ In terms of the impact of the circular economy on the domestic circumstances, the total added value (sales) and the number of employees are increasing, but the investment in related R&D budget is decreasing.
□ It is expected that pan-governmental efforts will be needed to expand technological investment in the circular economy, where securing technical skills is particularly important. Above all, cooperation among the Ministry of Environment, the Ministry of Trade, Industry and Energy, and the National Statistical Office is very important in developing circular economy indicators and paving the way for statistics.