내부법 위반행위의 효력에 관한 연구

국문 초록 (Abstract)

내부법이 실정행정법제의 상당부분을 차지하고 있음에도 내부법을 위반한 행정행위에 대한 법원의 사법심사에 있어 여러 문제가 발생하고 있음은 주지의 사실이다. 이에 본고는 내부법을 위반한 행정행위의 효력 판단에 대한 사고의 전환점을 제시하기 위해 작성되었다.
기존에 행정조직 내부적 효력에 그치는 내부법적 실질은 행정규칙의 법형식으로, 국민에게까지 영향을 끼치는 외부법적 실질은 법규의 법형식으로 규정됨을 전제로, 전자의 위반행위는 바로 위법하게 되는 것은 아니며, 후자의 위반행위만이 위법하게 된다고 보는 것이 일반적인 관념이었다. 그런데 오늘날 ‘재량준칙’으로 일컬어지며 행정규칙의 법형식으로 규정되는 경우가 많은 ‘외부적 재량준칙’은 내부법이 아닌 외부법적 실질로 보아야 하는바, 그 수범자가 행정청이나 공무원이라는 특성은 모든 행정법규범의 공통된 특성일 뿐만 아니라 외부적 재량준칙은 외부적 행정결정을 직접 재단하기 때문이며, 따라서 이는 처음부터 법규의 법형식으로 규정되어야 한다.
행정규칙 중 ‘조직규칙’이나 ‘내부적 재량준칙’은 내부실체 혹은 내부절차적 규율로서 내부법적 실질을 가지는데, 독일에서는 행정규칙의 법형식은 국민에 대한 직접적 효력은 없지만 행정청이나 공무원 등에 대한 구속력은 가진다는 측면에서 이를 외부법규와 구분하여 ‘내부법규’라 칭하였다. 결국 모든 행정법규범은 그것이 외부법이든 내부법이든(실질), 법규이든 비법규이든(형식) 간에 누군가에 대한 법적 구속력을 가진다는 점에서 동일하며 법규형식을 위반한 경우에만 위법하다고 양자에 차등을 둘 합리적인 이유가 없는바, 이는 당해 규정의 ‘효력 범위’의 문제와 ‘효력 강도’의 문제를 혼동한 것이다. 당해 법규범을 위반한 행위의 효력문제는 ‘강행규정성(기속규정성)’의 문제로 귀결된다.
그러나 같은 내부법적 실질을 가진 것이라도 그 법형식에 차등을 두었다면 이에 대한 제정권자의 의사를 완전히 외면해서는 안되는바, 행정규칙의 법형식은 이를 준수한 행위에 대한 적법성 추정력, 즉 입증책임 전환적 효력을 가져옴에 불과하다. 만약 행정기준 자체에 문제가 있다면 당해 기준의 규범성을 원천적으로 부정할 것이 아니라, 규범심사를 통해 이를 부인하여야 한다. 결국 오늘날 무제한의 행정재량은 존재하지 않으며, 모든 재량권은 -그것이 내부법적 규율이라도- 스스로가 만든 규율에 구속된다고 보아야 한다. 왜냐하면 그것이 재량권자의 자기통제적 의사이며 국민의 권익보호를 위한 최선의 조치이기 때문이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Although internal law constitutes most of the administrative law, several problems arise in the judicial review of the court.
It was considered that only the latter violations would be illegal on the premise that internal laws with internal effect within the administrative organization were defined in the form of administrative directives, and external laws affecting the public were defined in the form of laws and regulations. However, today"s discretionary rules stipulated in the legal form of administrative directives should be viewed as external laws, not internal laws.
On the other hand, among the administrative directives, the ‘internal discretionary rule’ has an internal legal substance, but since the administrative rules have binding power to administrative agencies or public officials, they are distinguished from external laws and are referred to as ‘internal regulations’. After all, all administrative legal norms including laws, regulations, rules, directives, whether external or internal, legal or non-legal, are the same in that they are legally binding on someone. The issue of the validity of the act in violation of the relevant legal norms results in a matter of ‘compulsory provisions’.
However, the legal form of the administrative directives only has the power of presumption of the lawfulness and the conversion of the burden of proof. After all, there is no limitless administrative discretion today, and all discretion is bound to the rules they have created. This is because it is the will of discretionary authority and is the best measure to protect the rights and interests of the people.

목차 (Table of Contents)

• 국문초록
• Ⅰ. 서론
• Ⅱ. 법규성과 내부법
• Ⅲ. 행정규칙의 내부법규성
• Ⅳ. 행정규칙의 강행규정성
• Ⅴ. 결론
• 참고문헌
• Abstract

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