외부불경제 유발시설에 대한 지역자원시설세 과세 확대 방안 - 미국 사례를 중심으로 -

국문 초록 (Abstract)

□ 연구목적
○ 지역자원시설세의 특정자원분과 특정부동산분은 외부경제와 외부불경제로 구분되는 정반대의 경제적 효과를 해소하기 위한 수단이지만 외부효과의 내재화라는 측면에서 동일한 목적을 실현
- 지역자원시설세와 관련된 최근 논의는 이장욱(2019), 임현(2008), 전지성(2019), 최병호(2019) 등이 존재하나 대부분이 외부불경제의 내부화라는 단순한 논리적 접근을 통해 분석을 수행
- 또한, 지역자원시설세와 관련된 해외사례 조사 연구의 경우에도 최철호(2011), 허등용(2018)과 같이 환경오염을 해결하기 위해 도입된 제세부담금의 해외사례를 중심으로 논의가 진행
- 지역자원시설세의 특정부동산분을 분석한 유태현(2013)이 외부경제 효과를 거론한 유일한 연구이나 여전히 외부불경제 효과의 경우 환경오염 문제(Taking-In Problem)만을 제시
- 외부효과의 내재화(Internalization of Externality)라는 동일한 목적하에 그 세부 목적을 환경오염, 자원고갈, 공공재 공급으로 구분해 지역자원시설세의 정체성 및 역할을 구체화 하는 시도가 필요
○ 본 연구의 목적은 외부효과의 교정이라는 세부 세목 간의 동질적 목적 설정을 통한 지역자원시설세의 정체성 재확립과 해외사례의 검토를 통한 잠재적 과세대상의 발굴
- 또한, 지역자원시설세의 2021년 재분류·개편안에 따른 각각의 세부 세목이 설정하고 있는 목적으로 환경오염(Taking-In), 자원고갈(Taking-Out), 무임승차(Free-Riding)에 따른 문제의 해결로 제시
- 각각의 세부 세목이 추구하는 정확한 목적을 제시함에 따라 각각의 세부 세목별로 고려할 수 있는 잠재적 과세대상의 명시 및 해외사례의 발굴이 가능
- 지역자원시설세의 논리적 정체성 재정립과 과세대상의 후보군 제시는 현재 추진되고 있는 시멘트 등을 포함해 지역자원시설세의 과세대상 확충방안을 추진하는 데 기여가 가능할 것으로 기대
- 특히 이미 거론된 바와 같이 지역자원시설세에 대한 대다수 연구가 환경오염 측면의 외부 불경제의 내부화에 치중되어 있어 지역자원시설세의 향후 발전·논의를 위한 차별화된 기여가 가능
□ 연구내용
○ 이질적인 목적을 실현하는 세부 세목 간의 화학·유기적 결합이 부재하다는 부정적인 평가도 가능하나 지역자원시설세의 본질적인 성격을 살펴보면 외부효과의 내부화를 위한 지역적 수단이라는 평가도 가능
- 지역자원시설세의 대명제를 외부효과의 내부화로 설정할 경우 아래의 그림과 같이 각각의 세부 세목이 추구하는 이질적인 목적의 동질화된 설정이 가능
- 우선 지역자원시설세의 대명제적 목적으로 설정하는 외부효과의 방향성에 따라 외부불경제 효과와 외부경제 효과로 구분이 가능
· 외부효과의 방향성이 부정적 혹은 긍정적이냐에 따라 비용과 효용 중 하나를 경제주체가 저평가 및 간과하게 되는 부분으로 상이하게 표출
- 경제주체가 비용을 저평가해 표출되는 외부불경제 효과는 환경오염과 자원고갈이라는 두 개의 문제로 구분이 가능하나 현행 지역자원시설세의 경우 특정자원분이란 단일 세부 세목을 통해 해소를 시도
· 다만 2021년을 기점으로 특정자원분과 특정시설분으로 분리될 예정이며 위의 그림과 같이 각각의 문제를 대처하기 위한 방안으로 세분화된 접근이 가능
· 환경오염 문제의 해소를 위해서는 특정시설분, 자원고갈 문제의 해소를 위해서는 특정 자원분으로 구분·특정화된 각각의 지역적 수단·정책의 도입·적용이 가능
· 특히 지역적 특색에 따른 조세 제도의 운용이 가능한 임의성, 즉 지방자치 권한이 최대한 보장될 경우 자원고갈과 같은 공유지의 비극을 해소할 수 있는 효율적인 방안의 모색이 가능
- 경제주체가 효용을 저평가해 표출되는 외부경제 효과는 재화가 과소공급되는 무임승차의 문제를 유발하며 현행 지역자원시설세의 경우 특정부동산분으로 해소를 시도
· 2021년을 기점으로 소방분으로 개칭되며 소방시설을 제외한 타 공공시설의 공급을 위한 재원 조달 기능이 축소될 예정
· 오물처리시설, 수리시설 등과 같은 공공시설을 위한 재원 조달 수단으로 실제로 운용되었던 사례는 부재하나 지역적 수단의 기능적 축소는 2021년에 예정된 개편의 가장 아쉬운 측면
· 조세법률주의에 따라 2021년 이후 지역적 요구에 따른 공공시설의 공급을 위한 재원 조달 수단으로 지역자원시설세를 활용할 가능성이 원천적으로 봉쇄되는 효과
- 2021년에 예정되어 있는 분류체계의 세분화(특정자원분+특정부동산분→특정자원분+특정시설분+소방분)는 각각의 세부 세목을 통해 달성하려는 목적을 명시화한다는 평가가 가능
- 이러한 세부 목적의 명시화는 향후 지방자치단체별로 추진하고자 하는 조세 정책의 목적성에 근거해 적용이 가능·적합한 세부 세목을 명확하게 판단할 수 있는 근거를 제시
- 즉, 위의 <그림>과 같이 외부성에 대처하기 위한 지방세목으로 지역자원시설세를 활용하고 외부성의 방향 및 문제의 세부적 성격에 따라 특정시설분, 특정자원분, 소방분으로 구분해 적용·응용
○ 미국의 주별 지역자원세가 부과되는 주요 과세대상 및 과세방식을 종합하면 아래의 표와 같이 정리가 가능
- 위의 표에서 제시하는 바와 같이 미국의 지역자원세는 주별로 매우 상이하게 설정된 과세 대상 및 과세방식을 적용해 운용 중
· 지역자원시설세 특정자원분의 과세대상인 수자원 또한 고갈 문제로 인해 조세를 포함한 여러 정책이 미국에서도 적용·도입 중이나 대부분 (특히 지하수의 경우) 카운티나 시 정부가 관할
· 수자원을 과세대상으로 설정하는 경우 카운티나 시별로 너무나 다양한 형태의 세제가 운용되고 있어 본 연구의 조사 대상에서 제외
- 특히 대다수의 주에서 과세대상으로 설정하고 있는 석유, 천연가스, 광물 등의 경우 주별로 차등화된 세율 및 과세방식을 적용하고 있으며 채굴 후 복구를 위한 보호세를 추가해 부과하는 사례도 존재
- 또한, 목재, 광물, 수산자원 등과 같은 과세대상의 경우 주별로 설정하고 있는 과세대상의 세분화 정도 및 척도도 매우 상이
- 주별 지역자원세제 간의 차이는 부존자원, 경제적 조건·환경 등과 같은 지역별 특성을 각각의 주 정부가 적용하며 표출되는 현상·결과로 해석이 가능
○ 미국의 지역자원세 사례는 모든 지역에 일괄적으로 적용될 수 있는 세제적 정답이 지역자원시설세 특정자원분의 경우 부재하다는 것을 시사
- 동일한 과세대상에 대해 부과되는 주별 지역자원세를 비교하면 상이한 과세대상 세분화와 세율의 적용을 통해 부존자원의 보호를 위한 조세 정책을 추진·적용
- 또한, 채굴 과정에서 얻어지는 경제적 편익과 채굴 후 복구 과정에서 소요되는 재원 규모 등을 구분해 세분화된 조세 목적을 설정하고 그에 따른 각각의 세목을 설정한 경우도 다수
· 방출시설과 같은 동일한 과세대상에 대한 이중과세란 문제가 제기될 수 있으나 동일한 과세대상 자체가 아닌 상이한 경제적 행위에 대한 과세라는 해석 또한 가능
- 목재와 같은 특정 과세대상의 경우 산림 보전을 위한 재산세 등의 감면액을 이연된 세액처럼 간주해 감면액을 벌목할 시 지역자원세를 통해 부과하는 측면도 존재
- 미국의 지역자원세 사례는 V장에서 추후 논의되는 바와 같이 우리나라의 현행 법률체계 하에서 지방자치단체의 조세 권한을 최대한 보장하는 방안의 모색이 필요하다는 점을 시사
○ 미국의 주별 유해물질세가 부과되거나 세외수입이 징수되는 주요 과세·징수대상 및 방식을 종합하면 아래의 표와 같이 정리가 가능
- 위의 표에서 제시되는 바와 같이 미국의 유해물질세는 조세가 아닌 세외수입을 통해 부과·징수하는 경향이 관찰되며 이는 연방법에 따른 규제를 주별로 이행하며 나타나는 결과로 유추가 가능
- 다만 동일한 규제의 적용을 위해 세외수입이 부과·징수되나 동일한 시설에 대해 매우 상이하게 설정된 요율을 적용하는 등 주별로 다양한 징수방식이 활용 중
- 또한, 서두에서 거론한 바와 같이 폐기물 발생·처리시설에서 징수된 세외수입은 지역자원 시설세의 소방분(특정부동산분)과 유사하게 오물처리시설의 재원으로 사용되는 사례도 존재
- 특히 유해물질세의 목적에 따라 거의 모든 대기 유해물질 방출시설에 대해 세외수입을 부과·징수하고 있으며 전력시설과 같은 대규모 방출시설에 대해 좀 더 엄격한 기준을 적용
○ 미국의 유해물질세 사례는 국가적 제도·정책의 실질적 집행자로서 지방자치단체의 역할을 확대해야 한다는 점을 시사
- 미국의 유해물질세의 경우 지역자원시설세의 특정시설분과 동일한 역할을 수행하나 실질적인 과세대상 및 과세방식은 주 정부가 자체적으로 결정하는 방식을 적용
- 특히 환경보호라는 목적을 위해 연방법은 최소한의 배출·방출 기준만을 제시하고 이에 부합하기 위한 실질적인 정책의 내용은 지방자치단체에 위임하는 형식을 활용
· 소규모 방출시설과 같이 연방법의 규제 대상이 아닌 경우에도 주 정부 차원에서 과세·징수대상으로 설정해 차등화된 요금을 부과하는 사례도 다수 존재
- 또한, 연방법에 따른 환경규제의 집행정책임을 감안해 대부분의 주에서 세제가 아닌 세외 수입의 형태로 해당 요금을 징수·부과하고 있으며 징수액을 해당 정책에 소요되는 재원으로 특정화
- 미국의 유해물질세 사례는 V장에서 추후 논의되는 바와 같이 환경보호 정책을 실질적으로 수행하는 지방자치단체가 자율적으로 결정할 수 있는 영역을 확대하는 방안의 모색이 필요하다는 점을 시사
□ 결론 및 정책제언
○ 미국의 주별 지역자원세·유해물질세와 우리나라의 지역자원시설세를 비교하면 아래의 표와 같은 차이의 확인이 가능
- 자원고갈의 문제를 해소하기 위한 특정자원분의 경우 과세대상이 수자원과 채광물로 제한된 반면 동일한 목적을 가진 미국의 지방세목은 석탄, 목재, 수산자원 등을 과세대상에 포함
- 우리나라와 미국 모두 채광물을 과세대상으로 설정하고 있으나 미국의 경우 보다 포괄적인 광물이 과세대상으로 설정되어 있으며 특히 광물의 종류 및 희소성에 따라 차등적인 세율을 적용
- 미국에서만 과세하는 석탄, 목재, 수산자원은 우리나라에서도 활발한 채굴 및 채집 활동이 관찰되는 부존자원으로 자원고갈의 문제 해소를 위해 과세대상 후보군으로 고려가 가능
- 환경오염의 문제를 해소하기 위한 특정시설분의 경우 과세대상이 컨테이너와 원자력·화력발전으로 제한된 반면 동일한 목적을 가진 미국의 지방세목은 폐기물 처리시설, 선박 등을 과세대상에 포함
· 미국은 원자력·화력발전시설을 포함해 대기오염물질을 방출시키는 거의 모든 (생산)시설에 대해 방출 규모에 따라 차등적으로 설정된 세외수입을 부과·징수
· 유해 폐기물의 처리시설에 대해서도 처리 단계별 혹은 폐기물의 유해성에 따라 차등적으로 설정된 세외수입을 부과·징수
· 미국에서만 과세하는 대기오염물질 방출시설, 폐기물 처리시설 등은 우리나라에서도 흔히 관찰할 수 있는 시설로 환경오염의 문제 해소를 위해 과세대상 후보군으로 고려가 가능
○ 자원고갈과 환경오염의 문제에 대비하기 위한 우리나라와 미국 간 지방세목의 비교 및 본 연구의 내용은 지역자원시설세에 대해 다음과 같은 정책적 시사점을 제시
(1) 과세대상 및 과세방식 등과 같은 지역자원시설세의 운용에 대한 지방자치단체에 의한 자율적 선택 권한을 최대한 보장하기 위한 제도적 변화의 모색이 필요
- 한 예로 과세대상을 나열하는 포지티브 방식의 과세대상 설정 방식을 네거티브 방식으로 전환할 경우 지방자치단체는 지역별 경제·사회적 환경·조건을 고려한 과세대상의 선택이 가능
- 또한, 표준세율의 명시가 아닌 지방자치단체의 조례를 통해 세율 및 과세방식을 결정할 수 있는 권한을 위임하는 방향의 변화도 고려가 가능
(2) 환경오염의 문제를 해소하기 위한 특정시설분의 경우 환경오염의 피해를 측정해 피해 정도에 따른 과세가 이루어질 수 있는 세율 및 과세방식의 전환이 필요
- 현재 원자력발전 및 화력발전에 적용되고 있는 발전량에 따른 과세방식은 환경오염의 피해를 간접적으로 측정하는 방식
- 대기오염물질 등의 방출량이 국제 기준에 부합하기 위해 환경부 등의 정책을 통해 측정이 시도되고 있다는 점을 감안해 이를 활용할 수 있는 방안의 모색이 필요
(3) 네거티브 방식으로의 전환과 같은 근본적인 대책이 불가능할 경우 지방자치단체에 대한 설문 조사 등을 통해 각각의 지역별 경제·사회적 환경·조건에 부합하는 과세대상을 추가할 필요
- 지방자치단체가 요청하는 과세대상을 우선 추가하고 추후 지방자치단체와 관련 기업, 시설, 이해 당사자 간의 협의를 통해 실제 부과 여부를 결정하는 방식으로 접근이 가능
- 또한, 현재 채광물과 같이 다소 추상적으로 설정된 과세대상의 경우 실제 과세대상의 세분화 및 확대를 통해 희소성 및 고갈 확률 등이 반영된 차등적 세율을 적용하는 방식도 고려가 가능