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경제질서와 방송규제 = Verfassungrechtliche Wirtschaftsordnung und Rundfunksregulierung
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2014
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29-57(29쪽)
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오늘날 자유주의 세계의 보편적인 경제질서는 자본주의 경제질서를 기본으로 하면서, 대체로 일정한 한도에서 국가에 의한 민간경제에 규제와 개입이 허용되고 있는 것이 일반적이다. 우리도 예외가 아니다. 방송기술이 발달되고 방송과 통신이 융합함에 따라, 방송이 다채널 다매체화 되어 경쟁이 활발해지면서 방송에 산업화 현상이 가속화되고 있다. 이로써 한편으로는 전통적으로 문화적 특성을 가질 뿐만 아니라, 민주적 질서형성의 기능을 갖는 것으로 간주되어 오던 방송이, 산업적 경쟁의 대상으로 간주되고 있다는 점을 지적할 수 있다. 방송은 다른 언론매체와 달리 그 특성상 사회적 영향력이 크다. 그 점에서, 행정부로부터 독립된 기구가 정치적 독립성을 가지고 방송 정책을 총괄적으로 관장해 왔다. 그것이 2000년의 방송위원회였다. 2008년에는 방송통신의 융합현상에 따라 대통령직속기구인 방송통신위원회로 발족시켜서 그 기구의 규모와 편제를 달리하였다. 그리고 2013년에는 방송통신위원회에서 관할하는, 종합유선방송 업무와 전파 및 주파수 관리권 등의 기존 방송통신산업의 업무를, 신설된 미래창조과학부로 일부 이관해 갔다. 이렇게 방송에 관련업무를 관리하는 국가기관의 개편현상은, 국가가 방송매체에 대한 산업적 규제와 개입의 여지를 나타내는 것이라고 할 수 있다. 이렇게 방송은 다른 언론매체와 달리, 산업적 역량강화를 위한 규제와 조정의 대상이기도 하고, 때로는 기본권과 헌법적 가치실현을 위한 보호대상이기도 하다. 방송의 자유는 그 기본권 성격을 객관적 질서로 이해하려는 경향이 강하다. 그것은 방송이 헌법적 질서를 형성하는 기능과 역할을 한다는 점에서, 그 규제가 일반화된 기본권이다. 독일 연방헌법재판소는 일찍이 이러한 관점에서 방송에 대한 이론을 체계화 했다. 오늘날 산업적 경쟁의 대상이 된 방송에 대하여 그 경제적인 가치의 측면을 부인할 수는 없다. 그러나 독일의 판례들에 따르면, 이것을 굳이 경제적인 경쟁법의 측면에서만 판단하려 하지 않는다. 방송에서의 경쟁은 원래 내용의 질적이고도 양적인 다양성을 확보하기 위한 것이다. 그러므로 경쟁을 두 가지 차원의 경쟁으로 나누어 판단하고 있다. 하나는 경제적 경쟁이고, 다른 하나는 저널리즘적 경쟁이다. 즉 언론적 경쟁이다. 경제적 경쟁은, 상업방송들 간의 경제적 경쟁을 의미한다. 상업방송사들이 양적으로 늘어나면서 경쟁이 이루어지면, 경제적 경쟁을 통한 방송사 간의 외부적인 양적 다양성이 이루어진다. 다음으로는 저널리즘적 경쟁은, 수신료를 지원받아 안정적으로 공익적 방송을 하는 공영방송제도를 기반으로하여, 공영방송과 상업방송을 경쟁하도록 하는 것이다. 이 경우에는 그 특성이 다른 주체들 간의 경쟁이므로 각각의 특성을 나타내는 경쟁으로서, 단순한 외부적인 양적 다양성만이 아니고 질적인 다양성도 가져다 준다. 수신료를 지원받는 공영방송이 상업방송이 할 수 없는 공익적인 방송을 전국적으로 제공한다는 점에서, 상업방송은 상대적으로 공익적 방송의 부담이 줄어들고, 그 여력으로 공영방송과 차별화된 경쟁을 할 수 있게 된다. 결과적으로 방송제도 전체에 다양성을 가져다 줄 수 있는 경쟁형태이다. 이러한 이원적 방송질서에서의 경쟁의 해석은, 굳이 경쟁법 등에 의존하지 않고도 헌법적상 방송의 자유의 해석으로 가능하다. 뿐만 아니라, 소유규제의 경우에도 마찬가지이다. 즉 방송에서는 신문 등의 다른 언론매체와의 교차소유(겸영)를 제한하는 경우도 있다. 또한 허용하는 경우에도 일정한 제한을 부과하면서 허용하는 것이 오늘날 일반적이다. 일반 재산권행사나 상품에 대하여 이러한 제한을 한다면 헌법적인 경제적 질서차원의 문제가 되는 것은 당연하지만, 방송에서는 이러한 제한을 재산권이나 경제적 자유의 제한의 문제로 다루지 않고, 방송의 자유의 해석으로 소유규제의 문제까지도 해결하고 있다. 이것은 미국의 경우에도 마찬가지이다. 경제적 자유로 문제를 제기하더라도, 결과적으로는 정신적 자유인 언론의 자유의 우월적 지위를 인정함으로써 해결하는 것이 일반적이다. 그런 의미에서 방송에 관하여는 미국에서도 방송의 객관적인 헌법적 기능을 고려하기 때문이다. 그 규제의 정당화는 헌법적 가치인 의견의 다양성확보에 있다. 방송의 산업적 경쟁이 고도화 되고 있음에도, 그 규제와 조정은, 대체로 방송의 자유의 헌법적 해석으로 해결하고 있다. 즉 방송영역에 대한 이러한 경쟁의 개념은 재산권이나 헌법적 경제적 질서에서 도출한 개념이 아니라는 점이다. 우리나라도 미디어법 개정으로 2010년에 방송과 신문의 겸영을 허용했다. 그것에 대한 문제점의 분석도 역시 언론적인 관점에서 접근에서 하는 것이 합리적이다. 개정안을 둘러싼 찬반의 논거가 확연히 나뉘었던 것을 보면 분명해진다. 반대측은 언론적 문제와 여론왜곡의 우려에 근거한 것이었고, 찬성측은 국제적인 산업적 경쟁력을 높이고 일자리 창출이라는 논거였다. 그러나 그 동안의 실행과정에 빚어진 문제점들을 분석한다면, 그 접근이 헌법적 차원의 언론적인 논거에 의거했어야 했는지, 아니면 산업적인 논거에 의거했어야 했는지, 그러면 그 논거가 과연 달성이 되었는지 하는 것을 되묻지 않을 수 없다. 이점에서 방송제도 개편을 위한 법개정에 있어서, 반드시 그 판단기준은 헌법상 언론의 자유에 두어야 한다. 따라서 방송의 산업화가 진행되고 있는 현재에도, 방송에 대한 규제와 제도개편의 판단의 기준은 여전히 헌법상 방송의 자유를 그 기본으로 삼아야 한다.
더보기Seit der Einfuhrung des dualen Rundfunksystems hat das Wettbewerbsprinzip verstarkt Eingang in die Rundfunkordnung gehalten. Unter den moglichen Wettbe werbsdimensionen sind die publizistische und die okonomische besonders wichtig. Sie bezeichnen Zielpunkte der Orientierung fur Rundfunkveranstalter, verweisen aber zugleich auf unterschiedliche Rechtsordnungen, so insbesondere das Medien (Rundfunk)recht einer seits und das Wirtschaftsrecht andererseits. Diese beiden Rechtsordnungen sind unterschiedlich strukturiert und folgen unterschiedlichen Ziel vorgaben. Besondere Zuordnungsprobleme verursachen die Wettbewerbsbeziehungen zwisch en offentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und privatwirtschaftlichen Rundfunkver anstaltern. Hier zeigt sich, daß die Wirtschaftsrechtler einerseits - meist haben sie einen zivil rechtlichen Schwerpunkt in ihrer wissenschaftlichen Arbeit - und die Rundfunkrechtler andererseits - die meist vom offentlichen Recht herkommen - von unterschiedlichen Pramissen ausgehen und ohne Annaherung bei der Einschatz ung der Pramissen auch keinen Konsens finden konnen. Einigkeit besteht daruber, daß Wettbewerb ein moglicher, gegebenenfalls sogar ein gebotener Weg der Vielfaltsicherung ist. Heute ist mit der Kommerzialisierung der Rundfunk ein Teil der kommunikativen Auseinandersetzung zugleich auf den okonomischen Markt verwiesen worden. Aber Marktchancen konnen eine Frage wirtschaftlicher, nicht aber der Meinungsfreiheit sein. Das Gericht geht nach allem von einem grundsatzlichen Unterschied zwischen publizistischem und okonomi schem Wettbewerb aus. Fest steht allerdings, daß aus der Sicht der Kommunika tionsfreheit der publizistische Wettbewerb als Grundlage der Meinungsvielfalt maß gebend ist. Der okonomische Wettbewerb kann ein Hilfsmittel zur Vermeidnung vorherrschender Meinungsmacht sein, ohne daß dadurch jedoch die Notwendigkeit rundfunkrechtlicher Sicherungen der Meinungsvielfalt entfallt. Kommunikationspolitisch unbestritten ist das Ziel, ein moglichst vielfaltiges Medien system zu haben. Dazu gehort auch ein vielfaltiges Programmangebot im Rundfunk. Grundrechtstheoretisch ist allerdings umstritten, welchen rechtlichen Stellenwert das Vielfaltsziel hat. Ware Rundfunfreiheit in Verfassungsrecht nur als staatsgerichtetes Abwehrrecht zu deuten und ware ein hinreichender Schutz der Kommunikationsfreiheit allein durch die Abwehr staatlicher Interventionen und eine Rahmensetzung fur die Kommunikationsordnung hergestellt, dann hatte das Viel faltsziel nur eine kommuni kationspolitische Bedeutung. Eine solche Position kann unter dem Einfluß der Recht sprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) des Deutschlands jedoch nicht in sinnvoller Weise vertreten werden. Das BVerfG bejaht in standiger Rechtsprechung neben dem Abwehrecharakter des Grundrechts seinen objektiv-rechtlichen Gehalt und leitet daraus eine Pflicht des Staates ab, eine positive Ordnung zu schaffen, welche sicherstellt, daß die Vielfalt der best ehenden Meinungen im Rundfunk im moglichster Breite und Vollstanigkeit Ausdruck findet und daß auf diese Weise umfassende Infor mation geboten wird. Fur eine solche Position ist Vielfalt ein verfassungsrechtlicher Ziel wert, um dessen Erreichung die Staatsorgane, insbesondere der Gesetzgeber, erfolg versprechend bemuht sien mussen. Das BVerfG hat es jedenfalls abgelehnt, den Fortfall einer Sondersituation zu bejahen und hat seine Thesen uber den auch objektiv-rechtlichen Gehalt der Grundrechtsnorm und die Konzeption der Rundfunkfreiheit als dienende Freiheit trotz veranderter Rahmenbedingungen im Medienbereich aufrechterhalten. Und es hat betont, daß auch bei Fortfall der Sondersituation gesetzliche Vorkehrungen zur Gewahrleistung der Freiheit des Rundfunks geboten seien, und es hat insbesondere auf die Gefahr des Mißbrauchs zum Zwecke einseitiger Einflußnahme auf die offentliche Meinung als Rechtfertigung seiner Rechtsprechung hingewiesen. Diese Risiken sind angesichts der Konzentration im Medienbereich trotz neuer Ubertra gungsmoglichkeiten keineswegs entfallen, sondern scheinen sich im Zuge der Kommerzialisierung und Internationalisierung sowie der multimedialen Verflechtung eher zu verstarken. Der Gesetzgeber ist daher weiter von Verfassungs wegen aufgefordert, den Prozeß der Kommunikation durch das Massenmedium Rundfunk zu schuzen und dabei einerseits staatliche Beherrschung und Einflußnahme auszuschließen sowie andererseits durch eine positive Rundfunkordnung Vielfalt im Rundfunk zu sichern. Rundfunkvielfalt ist und bleibt ein verfassungsrechtlich verbindlicher Zielwert fur den Gesetzgeber und die den Rundfunkbereich mit ausgestaltenden sonstigen Staat sorgane. Dementsprechend scheident es aus, das Konkurrenz ermoglichende Wettbewerb srecht im Bereich des Rundfunks als einzigen rechtlichen Regulator zu nutzen. So hat das BVerfG ausdrucklich auf die Wahrnehmung der rundfunkrechtlichen Kom petenz verwiesen, um zu verhindern, daß Meinungsmacht im Rundfunk zu einer vorherrschen den wird. Okonomischer Wettbewerb ist eine mogliche Form der Entfaltung, aber nicht die einzige. Einen Publizistischen Wettbewerb von Infor mationen und Meinungen kann es auch ohne Verankerung in okonomischen Austau schprozessen geben. Im Hinblick auf die normativen Pramissen wird maßgebend werden, daß die letztliche Entscheidungskompetenz bei den Gerichten, insbesondere dem BVerfG, liegt. Daher entspricht es einem Gebot pragmatischer Klugheit, von der Position auszugehen, die das BVerfG eingenommen hat und allem Anschein nach weiter einnimmt. Politische Entscheidungen uber den Wettbewerb des Rundfunks werden meist weniger unter Ruckgriff auf den Argumentationsstand als unter Berucksich tigung der betroffenen Interessen und ihrer Durchsetzungspotentiale getroffen. Dementsprechend ist der gegenwartig beobachtbare Trend zur Teil-Deregulierung und Verstarkung von Marktmechanismen in der Rundfunkordnung in Argument ationen eingebunden, die auf veranderte Interessen und Machtlagen reagieren. Allerdings sind die politischen Entscheidungen nur so weit verfassungsrechtlich tragfahig, als die normativen Grenzen des Diagnose- und Prognosespielraums der Entscheidungstrager - hier insbesondere des Gesetzgebers - respektiert werden.
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